市民社会的培育是实现法治的基础

王仁高
（莱阳农学院院长办公室，山东莱阳，265200）


内容提要 建立社会主义法治国家是我国社会主义民主政治建设的目标，这是与我国社会主义市场经济体制的建立和完善相适应的。市民社会是与市场经济密切联系的一个概念，是成熟的市场经济体制下，社会成员在生产和交往中形成的社会组织形式。根据马克思的观点，市民社会制约和决定政治国家，是法产生的基础。现代法治的实现，必须以市民社会为基础。在我国，要积极推进法治的进程，就要积极加强市民社会的培育，促进市民社会的成长，以构建法治实现的社会文化基础。
关键词 ：市民社会；市场经济；政治国家；法治；基础


从资本主义法治的发展历史来看，市民社会的培育是观念性法律文化产生的基础。法治的一切价值准则和理论原则，都是在市民社会中培育出来的，纵观法治发展的历史，市民社会的培育和形成，对法治的实现具有基础性的作用。

1、市民社会的概念
“市民社会”（civil society)在西方国家是一个自古就有，但含义变化比较大的词汇。从19世纪开始，随着资本主义经济关系的发展，“市民社会”被用来专指从中世纪封建社会的种种政治束缚中获得解放的近代市民阶层之间的关系，被认为是一个与政治国家相对应的领域。现代意义上的“市民社会”正是从这一含义上发展起来的。
马克思 最早是在《黑格尔法哲学批判》中使用“市民社会”概念的，并把它归为在摆脱封建伦理、宗教和政治等方面种种束缚的基础上形成起来的、以独立自主地追求经济利益为目标的各种社会关系的领域。
马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“在过去一切历史阶段上受生产力制约同时又制约生产力的交往形式，就是市民社会 。……这个市民社会是全部 历史的真正发源地和舞台，……”①“市民社会这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础。”②由此可见，所谓“市民社会”主要是指在完全市场经济条件下，由摆脱了封建的政治、伦理、道德和宗教等束缚及人身依附关系，按照市场经济原则能独立自主地进行商品生产和交换的“市民”个体所构成的各种不同类型的社会组合，它们体现着市场经济条件下独立自主的个人（“市民”）之间的各种社会关系（主要是经济关系，特别是财产关系）。
按照马克思的分析 和历史经验的证实，商品经济的出现并逐步取代封建自然经济，是市民社会产生并最终从中世纪封建政治国家中分离出来，形成政治国家与市民社会对立统一的前提和条件。建立完善的社会主义市场经济体制，是我国经济改革和发展的目标 ，作为这一目标在社会组织方式上的反映，就必然是市民社会的形成。市民社会是市场经济的社会载体，市场经济是市民社会的经济活动方式（而与之相对应的是，计划经济体制是与政治化社会密切联系的）。当然，正如社会主义市场经济与资本主义市场经济 有着本质的区别一样，社会主义市民社会与资本主义市民社会也有本质的不同。主要表现在：第一，社会主义市民社会的经济基础是以公有制为主体，这就使社会成员之间的利益在拥有充分的独立性的同时，具有高度的一致性；第二 ，在社会主义社会，人与人之间的关系从根本上实现了平等 ，这与资本主义 社会建立在财产基础上的人与人之间的不平等 具有根本的不同；第三，在社会主义社会，市民社会与政治国家的关系是相辅相成，协调发展的，而在资本主义社会，两者的矛盾是对立的。
马克思 关于市民社会和政治国家 的基本理论，是其唯物史观形成的基础，虽然是在资本主义社会的现实上提出来的，但其一般规律 仍然适用于社会主义的市民社会 。
2、市民社会与国家和法的关系
市民社会与政治国家的关系，总的说来是市民社会产生和决定政治国家，政治国家则是市民社会为实现其共同利益而采取的政治组织形式。
市民社会对政治国家的决定作用表现在两个方面：第一，政治国家产生于市民社会。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“由于私有制摆脱了共同体，国家获得了和市民社会并列并且在市民社会之外的独立存在；实际上，国家不外是资产者为了在国内外相互保障各自的财产和利益所必然要采取的一种组织形式。”③第二，政治国家的性质是由市民社会的阶级状况决定的。恩格斯指出：“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。”④“在现代历史中，国家的意志总的说来是由市民社会的不断变化的需要，是由某个阶级的优势地位，……决定的。”⑤
对于市民社会与法的关系，马克思、恩格斯指出：“因为国家是统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式，所以可以得出结论：一切共同的规章都是以国家为中介的，都获得了政治形 式。”⑥这就是说，法产生于市民社会的规章通过国家获得的政治形式。表面上看来，法是由国家制定和认可的，而法所反映的实际上是市民社会的要求和意志。
3、市民社会与法治的关系
从马克思、恩格斯对市民社会与国家、市民社会与法的关系的论述中，我们可以看出，市民社会是实现法治的社会文化基础，法治的真正基础和源泉是市民社会而不是国家。
首先，市民社会是由各种利益集团以一定的形式构成的，当这些在经济和其他领域中成长起来的利益集团发展到一定程度时，便会以各种不同的方式要求在政治上、法律上表达他们的意志。这种要求不仅是民主政治的强大动力，也是实现现代法治最初始的根源。
其次，法治社会的“良法”是由市民社会构建起来的。从表面上看，法律是国家制定和认可的，然而实际上立法者对社会规律的认识能力是有限的，他们不可能对社会秩序的形成和社会秩序演变的复杂因果关系有完全的、透彻的、前瞩性的了解。法治社会的法律一方面是市民社会各利益集团以及公民代表在社会资源分配中达成的协议，另一方面是将运行在市民社会中的规则通过立法机关赋予法律形式予以认可。从这个意义上说，法律是人类共同创造的文明成果。如果一个国家的法律不能反映有效运行在实际生活中构成社会秩序的社会规则、规章，如果一个国家的法律只是反映少数人的需求，那么，这样的法律就不能带来社会的普遍遵守，只能靠国家机器的强制力来维持。这样的法律只能是恶法，不是真正的法治。
再次，法律的普遍遵守必须以市民社会为基础。法律受到尊重并得到社会的普遍遵守是法治社会的一条基本要求。法律在其创制的时候应该广泛地体现市民社会各利益集团的意志，法律一旦形成，它就被赋予了国家的政治形式，具有某种强制性。但这并不意味着国家有权以强制的方式推行法律。法治秩序的构建应以市民社会普遍自觉地遵守法律为基础，在社会主义社会，国家的强制力更多的是作为一种赋予法律以权威的外在形式，其实施只能是针对少数不法分子。如果我们硬性地依赖国家的强制力构建社会法律秩序，即使社会可能形成某种秩序，这种秩序也是与社会缺乏内在亲和性的，它无法调动社会成员主动采取有效行动，去促进人们间的相互合作。这样的社会秩序是僵死的，非人性的，容易成为“法律专制”或“法律独裁”滋生的温床。
4、我国市民社会培育的含义和内容
市民社会的形成在西方国家是社会自然演进的过程，它是以中世纪的城市关民为基础，随着生产力的发展和资本主义生产关系的建立而逐步地发育成熟的，这一过程经历了从16世纪到18世纪三个世纪的时间。对人类民主宪政和法治产生的历史加以考察不难发现，如果没有16至18世纪欧洲市民社会的兴起及其与国家的分离，就没有新兴的欧洲资产阶级，也就没有近代资产阶级的民主宪政与法治。同样，在我国，如果没有建立在经济关系基础上以自冶、自律为组织原则的市民社会的形成，也就不会有现代法冶的出现。
然而，我国长期的封建集权统治和新中国成立后形成的计划经济体制，使我国社会高度政治化，公共权力成为维系整个社会的核心，由此使中国社会个体的生存完全依附于公共权力，缺乏主体性，这是造成我国经济社会领域陷于 “一管就死，一放就乱”怪圈的主要原因。在市场经济条件下，市民社会发育不良，对现代法治的负面作用主要表现为：第一，对权力的过分依附为权力的过度扩张创造了条件，社会缺乏对公共权力的制约力量和监督力量，造成权力滥用和权力腐败。第二，社会自身缺乏自组织的能力和体系，社会个体的意志缺乏通畅的表达渠道，导致私法不兴而公法发达。第三，对权力的崇拜，导致对法律的漠视。第四，社会生活过度政治化，缺乏稳定性和可持续性。
应该看到，随着社会主义市场经济体制的完善，社会成员主体意识的增强，市民社会的逐渐发育，这些负面影响正在减少。这也从另一方面说明市民社会对现代法治的重要作用。可以说，在社会主义初级阶段， 市民 社会培育的过程，也就是社会主义市场经济培育和发展的过程。我国 市场经济的发展，是国家宏观调控与市场调节相结合的结果。在经济全球化的大背景下，无论从完善市场经济体制，提高我国经济竞争的角度，还是从社会法治化的角度，国家有意识地对市民社会的形成进行催化和培育都是非常必要的。这种催化和培育并不是越俎代庖，人为地建立一些组织强加给社会，而是要从现有社会以经济关系为基础的各种社会关系和民间组织中选育有利于市民社会发展的社会自组织的萌芽，对其进行保护和鼓励，帮助它迅速地发展壮大。比如,我国农村的村民自治委员会，就是农民培育民主、法治观念的组织形式。我国农村实行家庭联产承包经营体制以后，农民与国家之间的基本关系是承包经营关系，这种关系的基础就是承包合同，农民与国家的关系变成一种权利义务关系。这就使村委会作为权力机构的性质在削弱，作为村民自治组织的性质在加强。国家应该积极促进这种转化，使农民通过民主选举和民主参与组织起来的村民委员会成为农民走向市场的桥梁和抵御市场风险的屏障，同时，农民通过村民委员会反映自己的意志，把国家法律变成村规民约，自我管理，自我约束。真正自治的村民委员会一定会引导农民走向民主、法治的现代社会。其它如城市中的社区街道委员会都是市民进行自我管理的群众性组织机构。在市场经济中发展起来的产供销合作组织，行业协会，以及律师事务所，审计师事务所等社会中介服务机构，都应该成为市民社会的自组织系统，而不应成为国家机构的基层组织或附属机构。


注释：
①②③⑥《马克思恩格斯选集》第一卷，第88-89页、130-131页、132页、132页
④⑤《马克思恩格斯选集》第四卷，第196页、251页
甘肃省嘉峪关市人民政府办公室


关于批转嘉峪关市市级储备粮管理办法的通知

嘉政办发［2007］166号


各委、办、局，在嘉各单位：
市粮食局《嘉峪关市市级储备粮管理办法（试行）》已经市政府同意，现予批转，请认真遵照执行。
附件：嘉峪关市市级储备粮管理办法（试行）



二00七年十二月二十五日


嘉峪关市市级储备粮管理办法(试行)

第一章　总　则

　　第一条　为了规范我市市级储备粮（含储备油，下同）的管理，保证市级储备粮数量真实，质量良好，储存安全，有效发挥市级储备粮在政府宏观调控中的作用，根据《粮食流通管理条例》等有关法律法规，参照《中央储备粮管理条例》，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称的市级储备粮，是指市人民政府储备的用于调节全市粮食供求总量，稳定粮食市场以及应对重大自然灾害或其他突发事件等情况的原粮和成品粮油。
　　第三条　本市行政区域内市级储备粮的经营、管理、监督，应当遵守本办法。
第四条　市级储备粮的管理应当严格制度，严格管理，明确责任，确保储备粮数量真实，质量良好，储存安全，做到管得好、调得动、用得上。
未经市人民政府批准，任何单位和个人不得动用市级储备粮。
第五条　市人民政府统一领导、组织、协调市级储备粮的管理工作。
市粮食局是市人民政府负责粮食行政管理的部门（以下称市粮食行政管理部门），负责市级储备粮的行政管理，对市级储备粮的数量、质量和储存安全实施监督检查，并会同市发改委负责拟订市级储备粮规模总量、总体布局和动用等宏观调控意见，对市级储备粮管理进行指导和协调；根据有关规定，结合我市实际，考察确定市级储备粮承储企业资格。确定市级储备粮的承储单位不分隶属关系，但须具备下列条件：
（一）具有与承储市级储备粮相适应的储存能力，仓库条件符合国家标准和技术规范的要求；
（二）具有与粮食储存功能、仓型、粮食品种等相适应的仓储设备；
（三）具有符合国家标准的粮食出入库检验化验仪器、场所和粮情检测等设施、设备；
（四）具有经过专业培训，并取得有关部门颁发的资格证书的专业技术人员；
（五）经营管理和信誉良好。
市财政部门负责安排市级储备粮的贷款利息、管理费用等财政补贴，并保证及时足额拨付;负责对市级储备粮有关财务执行情况实施监督检查。
中国农业发展银行嘉峪关市分行（以下简称市农发行）负责按照国家和省、市的有关规定，及时足额发放市级储备粮购进、轮换所需贷款，并对发放的市级储备粮贷款实施信贷监管。
第六条　市级储备粮承储企业具体负责市级储备粮的经营管理，并对市级储备粮的数量、质量和储存安全负责。
市级储备粮承储企业依照有关储备粮管理的法规、规章、国家标准和技术规范，建立、健全市级储备粮各项业务管理制度，并报市粮食行政管理部门备案。
第七条　任何单位和个人不得以任何方式骗取、挤占、截留、挪用市级储备粮贷款或者贷款利息、管理费用、轮换差价等财政补贴。

第二章 市级储备粮的业务管理

第八条　市级储备粮的储存规模和品种，由市粮食行政管理部门会同市发改委、市财政部门根据本市粮食供需情况和财政承受能力提出，报市人民政府批准。
第九条　市级储备粮的储备计划，由市粮食行政管理部门根据市人民政府批准的市级储备粮储存规模、品种下达给承储企业。承储企业根据市级储备粮的储备计划，具体组织实施市级储备粮的购进与储备。
第十条　承储企业必须保证购进入库的市级储备粮符合国家质量标准。必要时其质量检验由市粮食行政管理部门委托具有资质的粮油质量技术监督部门进行。
第十一条　承储企业应当对市级储备粮实行专仓储存，专人保管，专账记载，保证市级储备粮账账相符，账实相符，质量良好，储存安全。
承储企业应当对市级储备粮的储存管理状况进行经常性检查，发现市级储备粮数量、质量和储存安全等方面的问题，应当及时处理；承储企业不能处理的，必须及时报告市粮食行政管理部门。
第十二条　承储企业在储存市级储备粮时不得有以下行为：
（一）未经批准，擅自动用储备粮；
（二）虚报、瞒报市级储备粮的数量；
（三）在市级储备粮中掺杂掺假、以次充好；
（四）擅自串换市级储备粮的品种、变更市级储备粮的储存库点；
（五）延误轮换或者管理不善造成市级储备粮陈化、霉变；
（六）利用市级储备粮及其贷款资金从事与市级储备粮业务无关的经营活动；
（七）以市级储备粮对外进行担保或者清偿债务；
（八）其他不利于储备粮安全的行为。
第十三条　承储企业应当建立健全市级储备粮的防火、防盗、防洪等安全管理制度，并配备必要的安全防护设施。

第三章　市级储备粮的销售、轮换

　　第十四条　市级储备粮的销售、轮换计划，由市粮食行政管理部门根据市人民政府批准的市级储备粮储存规模、品种和总体布局方案下达给承储企业。
承储企业根据市级储备粮的销售计划，具体组织实施市级储备粮的销售。
第十五条 承储企业应当根据市级储备粮的品质情况和入库年限，及时提出年度轮换的数量、品种计划，报市粮食行政管理部门审核批准。承储企业在年度轮换计划内根据粮食市场供求状况，具体组织实施市级储备粮的轮换。
第十六条　市级储备粮实行均衡轮换制度。在正常情况下，根据粮食储存年限、品质变化和实际需要，原粮每三至五年轮换一次，成品粮每半年轮换一次，食用油每一至两年轮换一次；承储企业应根据实际情况，尽量缩短轮换年限。每批（次）原粮轮空时间不得超过三个月，成品粮油轮空时间不得超过一个月。
第十七条　承储企业应当将市级储备粮购进、销售、年度轮换计划的具体执行情况，及时报市粮食行政管理部门备案。
第十八条　市级储备粮的轮换应当遵循有利于保证市级储备粮的数量、质量和储存安全，保持粮食市场稳定，防止造成市场粮价剧烈波动，节约成本、提高效率的原则。

第四章　市级储备粮的动用

第十九条　市粮食行政管理部门应当完善市级储备粮的动用预警机制，加强对粮食市场的监测，适时提出动用市级储备粮的建议。
第二十条　出现下列情况之一的，可以动用市级储备粮：
（一）本市粮食市场出现供不应求，粮食价格在一周内上涨50%以上，市场粮食调进困难，市民开始抢购粮食并出现恐慌现象，部分粮店出现粮食脱销；
（二）发生重大自然灾害或者其他突发事件需要动用市级储备粮；
（三）市人民政府认为需要动用市级储备粮的其他情形。
第二十一条　动用市级储备粮，由市粮食行政管理部门提出动用方案，报市人民政府批准。动用方案应当包括动用市级储备粮的品种、数量、质量、价格、使用安排、运输保障等内容。
第二十二条　市粮食行政管理部门根据市人民政府批准的市级储备粮动用方案，具体组织实施。
紧急情况下，市人民政府直接决定动用市级储备粮并下达命令。
全市各有关部门对市级储备粮动用命令的实施，应当给予积极支持、配合。
第二十三条　任何单位和个人不得拒绝执行或者擅自改变市级储备粮动用命令。

第五章　财务和统计

第二十四条　市级储备粮参照省级储备粮0.18元/公斤包干补贴（成品粮储备按折合为原粮后的数量补贴），市级食用油参照省级储备食油1.2元/公斤包干补贴。储备粮管理费用、贷款利息由市财政部门每半年分两次核拨到市粮食行政主管部门在市农发行开设的专户，市粮食行政主管部门负责分解下拨到承储企业。
第二十五条　市级储备粮在质量监管中，属于市粮食行政管理部门委托检验的质量检验费用，由市财政根据实际发生费用据实核拨。
第二十六条　市级储备粮的入库成本由市财政部门会同市粮食行政管理部门核定，任何单位和个人不得擅自更改市级储备粮入库成本。
第二十七条　承储企业不得以低价购进高价入账、高价售出低价入账、以旧粮顶替新粮、虚增入库成本等手段套取差价，骗取市级储备粮贷款和贷款利息、管理费用等财政补贴。
第二十八条　市级储备粮储存期间的合理损耗（包括水分自然减量和保管自然损耗等），由承储企业从补贴费用中列支。

第六章　监督检查

第二十九条　市粮食行政管理部门、财政部门按照各自职责，依法对承储企业执行本办法及有关粮食法规的情况，进行监督检查，在监督检查过程中，可以行使下列职权：
（一）进入储备粮承储企业检查市级储备粮的数量、质量和储存安全；
（二）向有关单位和人员了解市级储备粮购进、销售、轮换计划及动用命令的执行情况；
（三）调阅市级储备粮经营管理的有关资料、凭证；
（四）对违法违规行为依法予以处理。
第三十条　市粮食行政管理部门、财政部门在监督检查中，发现市级储备粮数量、质量、储存安全等方面存在问题，应当责成承储企业立即予以纠正或者处理；发现承储企业存在不符合市级储备粮管理规范的行为，市粮食行政管理部门应当责成承储企业限期整改。
第三十一条　承储企业对市粮食行政管理部门、财政部门的监督检查人员依法履行职责，应当予以配合。任何单位和个人不得拒绝、阻挠、干涉粮食行政管理部门、财政部门的监督检查人员依法履行监督检查职责。
第三十二条　承储企业应当加强对市级储备粮的经营管理和检查，对市级储备粮的数量、质量存在的问题，应当及时予以纠正；对危及市级储备粮储存安全的重大问题，应当立即采取有效措施予以处理，并报告市粮食行政管理部门。
第三十三条　市农发行应当按照资金封闭管理的规定，加强对市级储备粮贷款的信贷监管。承储企业对市农发行依法进行的信贷监管，应当予以配合，并及时提供有关资料和情况。

第七章　法律责任

第三十四条　市粮食行政管理部门及其工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，给予警告直至开除的行政处分；构成犯罪的，移交司法部门依法追究刑事责任。
（一）不及时下达市级储备粮购进、销售及轮换计划的；
（二）给予不具备承储条件的企业市级储备粮承储资格；
（三）发现承储企业存在不符合市级储备粮管理办法的情况不责成其限期整改的；
（四）接到举报或发现违法行为不及时查处的。
第三十五条　承储企业违反本办法规定，有下列行为之一的，由市粮食行政管理部门责令改正，并依法给予相应的行政处罚，没收非法所得；造成储备粮损失的，依法承担经济赔偿责任；情节严重者，取消承储企业的承储资格。对直属企业主要领导、直接负责的主管人员和其他责任人员，给予警告直至开除的行政处分；对非直属承储单位的主要领导、直接负责的主管人员和其他责任人员，建议其上级主管部门依法依纪处理；构成犯罪的，移交司法部门依法追究刑事责任。
（一）拒不组织实施或者擅自改变市级储备粮购进、销售、轮换计划及动用命令的；
（二）销售市级储备粮时，销货款未按规定时间全额回笼的；
（三）入库的市级储备粮不符合质量等级和国家标准要求的；
（四）对市级储备粮未实行专仓储存、专人保管、专账记载，市级储备粮账账不符、账实不符的；
（五）发现市级储备粮的数量、质量和储存安全等方面的问题不及时处理，或者处理不了不及时报告的；
（六）拒绝、阻挠、干扰市粮食行政管理部门、市财政部门的监督检查人员依法履行职责的。
（七）在市级储备粮中掺杂使假、以次充好的；
（八）擅自串换市级储备粮品种、变更市级储备粮储存地点的；
（九）造成市级储备粮陈化、霉变的；
（十）擅自动用市级储备粮的；
（十一）利用市级储备粮或者其贷款资金从事与市级储备粮无关的经营活动的；
（十二）以市级储备粮对外进行担保或者清偿债务的；
（十三）以低价购进高价入账、高价售出低价入账、以旧粮顶替新粮、虚增入库成本等手段套取差价，骗取市级储备粮贷款和贷款利息、管理费用等财政补贴的；
（十四）挤占、截留、挪用市级储备粮贷款或者贷款利息、管理费用等财政补贴，或者擅自更改市级储备粮入库成本和轮换差价的；
（十五）有其它不利于市级储备粮管理的行为。
第三十六条　市粮食行政管理部门、市财政部门、市农发行的工作人员违反本办法规定，滥用职权、徇私舞弊或者玩忽职守，构成犯罪的，移交司法部门依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予降级直至开除的行政处分。

第八章　附　　则

第三十七条 本办法自发布之日起施行。
第三十八条 本办法由市粮食局负责解释。