国土资源部


国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知

国土资发〔2012〕2号


各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局，部有关直属单位，部机关各司局：

　　国务院批准《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《纲要》）以来，各省（区、市）根据《纲要》确定的各项土地利用目标和要求，积极推进地方各级土地利用总体规划修编和审批工作。目前，地方各级土地利用总体规划修编工作已基本完成，大部分规划已批准实施。从2012年4月1日起，土地管理各项相关工作以经批准的新一轮土地利用总体规划和数据库为依据。为严格实施土地利用总体规划，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，落实最严格的土地管理制度，保障和促进科学发展，现就有关事项通知如下：

　　一、充分认识严格实施土地利用总体规划的重要意义

　　土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据，事关国家和人民长远利益。各级国土资源主管部门要充分认识土地利用总体规划在土地管理工作中的基础地位和引领作用，切实做好土地利用总体规划实施管理工作，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

　　土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。各级国土资源主管部门要严格依据土地利用总体规划，从严审查各地区、各部门、各行业编制的城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境建设等相关规划，不得以任何名义改变土地利用总体规划确定的用地规模、结构和布局安排，确保各类规划在土地利用上与土地利用总体规划相衔接。凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局，强化土地利用总体规划对土地利用的整体管控作用。

　　二、严格依据规划划定和保护基本农田

　　（一）及时划定基本农田。各地要严格按照土地利用总体规划确定的基本农田保护目标、保护区布局及管制规则，在土地利用总体规划批准之后3个月内完成基本农田划定工作。基本农田划定后，实行永久保护，任何单位和个人未经批准不得改变或者占用。

　　（二）完善基本农田保护区管理。列入县、乡级土地利用总体规划设定的交通廊道内，或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在不突破多划基本农田面积额度的前提下，占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时，按一般耕地办理建设用地审批手续，不需另外补划基本农田，但用地单位必须落实补充耕地任务，按占用基本农田标准缴纳税费和对农民进行补偿。未在土地利用总体规划设定的交通廊道内，未列入土地利用总体规划项目清单的民生、环保等特殊项目，或超出多划基本农田面积额度的，均按占用基本农田认定。

　　（三）建立基本农田建设集中投入制度。各级国土资源主管部门要将新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让收入用于农业开发部分等土地整治专项资金向基本农田保护区、集中区和整备区倾斜，积极试点探索“以奖代投、以补促建”模式，加快建设旱涝保收高标准基本农田，改善基本农田生产条件，提高基本农田质量，引导基本农田整备区内建设用地等其他土地逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成集中连片、高标准农产品生产基地。

　　三、强化建设用地空间管制

　　（一）落实建设用地管制边界和管制区域。各地要严格按照土地利用总体规划划定的“三界四区”（即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区），尽快将城镇建设用地管制边界和管制区域落到实地，明确四至范围，确定管制边界的拐点坐标，在主要拐点设置标识，并向社会公告，防止城镇建设无序蔓延扩张。

　　（二）认真执行各项空间管制规则。城乡建设用地允许建设区在面积不改变的前提下，空间布局可在有条件建设区内进行形态调整，但不得突破建设用地扩展边界。城乡建设用地规模边界的调整，须经规划原批准机关的同级国土资源主管部门批准。城乡建设用地扩展边界原则上不得调整，如需调整，应按规划修改程序报规划原批准机关批准。禁止建设用地边界，除法律法规另有规定外，不得进行调整。

　　四、严格土地利用总体规划实施

　　（一）加强土地利用计划调控。土地利用计划是实施土地利用总体规划的重要手段，各地要依据土地利用年度计划，严格建设用地审批。凡不符合国家产业政策和供地政策的建设项目，不得安排计划指标，没有计划指标的不得批准用地。要积极推进计划差别化、精细化管理，努力化解土地供需矛盾，保障科学发展用地。

　　各地要采取措施，加强土地利用计划执行监管，认真做好土地利用计划安排使用登记统计，落实计划安排使用网络直报制度，实时监控计划执行情况。要加强土地利用计划执行考核，全面落实计划指标奖罚，提高计划的约束力，确保计划有效执行。

　　（二）严格建设项目用地预审。强化建设项目用地规划审查，凡不符合法律规定和土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。做好经营性和工业项目出让土地的用地预审，在项目审批（核准）前，必须先按程序进行用地预审，预审意见提出的要求，要作为出让条件纳入出让方案。

　　加强对部委托建设项目用地预审的管理，除法律法规规章明确的项目用地外，对部有关政策性文件明确的灾后重建等特殊地区的项目用地委托预审事宜，实行一事一报制度。

　　（三）严格依据规划审查各类用地。单独选址建设项目，已列入土地利用总体规划重点建设项目清单，在土地利用总体规划设定的交通廊道内，或选址在土地利用总体规划确定的独立工矿区的，要按照规定及时审查报批用地；未列入土地利用总体规划，但符合《土地管理法》第26条规定的，要按照有关规定，根据国务院和省级人民政府对项目的批准文件，及时修改规划，并将规划修改方案与建设用地报批资料一并报批；未列入土地利用总体规划，也不符合《土地管理法》第26条规定的，不得批准用地，确需建设的项目，需先修改规划，按规定程序报规划原批准机关批准后才能审批用地。

　　城镇村建设用地，在土地利用总体规划确定的城乡建设用地允许建设区内选址的，按照规定审查报批用地。需要改变允许建设区的空间布局形态，在有条件建设区进行选址建设的，要在确保允许建设区规模不增加的前提下，编制规划布局调整方案，经规划原批准机关的同级国土资源主管部门批准后才能审批用地。因城镇化进程加快，超过规划城镇建设用地规模，需要在允许建设区规模之外使用有条件建设区的，必须在对规划进行定期评估后，在确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少、质量有提高，建设用地规模不增加、布局更合理的前提下，编制规划布局调整方案，经规划原批准机关同级国土资源主管部门批准后才能审批用地。

　　围填海造地，涉及围填海的规模、用途和布局符合土地利用总体规划的，要按照规定审查报批；未纳入土地利用总体规划的，要编制规划修改方案，经规划原批准机关批准后审查报批。

　　土地整治项目，应当优先在土地利用总体规划及土地整治规划确定的土地整治重点区域、重大工程、示范区和基本农田保护区、集中区、整备区内安排。

　　（四）严格中心城区规划控制范围的管控。各级国土资源主管部门要严格控制中心城区规划控制范围内、中心城区规划建设用地扩展边界外的规划修改，国务院批准的城市土地利用总体规划确定的中心城区规划控制范围内、中心城区规划建设用地扩展边界外的规划修改，须报国土资源部备案。

　　（五）规范土地利用总体规划评估修改。经国务院批准的大型能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划；经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

　　建立土地利用总体规划实施定期评估和适时修改机制，严格规范土地利用总体规划修改。对土地利用总体规划的修改，必须就修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，依法组织听证，并向社会公示。规划实施评估报告经规划原批准机关同级国土资源主管部门同意后，方可开展规划修改。凡涉及改变城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界，改变约束性指标，调整重大布局等原则性修改，必须经规划原批准机关批准。严禁擅自通过修改下级土地利用总体规划，扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。

　　（六）补充和深化土地利用总体规划安排。在土地利用总体规划的控制和指导下，积极推进地方各级土地整治规划编制工作；县（区、市）可根据当地实际，编制土地复垦规划、后备土地资源开发规划、建设用地再开发规划，补充和深化土地利用总体规划安排。今后，凡开展土地整治、低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用、工矿废弃地复垦调整利用等相关工作，必须符合土地利用总体规划、土地整治规划和相关专项规划。

　　五、保障土地利用总体规划有效实施

　　（一）加快推进土地利用规划数据库建设。建立与土地利用总体规划编制审批实施相适应的数据库建设、维护和更新长效机制。省级国土资源主管部门要加强对地方各级土地利用总体规划数据库建库、维护和更新的组织指导，严格规范数据的检查和汇交，保障成果质量，保证规划数据库建设各项工作与规划同步完成，并按统一标准和规定时限将数据库成果汇交到部。开展城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用、工矿废弃地复垦调整利用等试点的地方，必须将项目区信息上图入库，按规定时限汇交到部。各类规划数据库均纳入部“一张图”和综合监管平台进行统一管理。今后，土地审批和执法督察等工作中审核、审查是否符合土地利用总体规划和专项规划，均以纳入部“一张图”和综合监管平台的相关数据为准。

　　（二）制订完善土地利用总体规划管理的地方配套法规。各地要根据《土地管理法》及其配套条例、规章，结合各地实际，制订和完善土地利用规划管理的地方配套法规，规范土地利用总体规划各项管理工作，维护土地利用总体规划的严肃性和权威性。

　　（三）加大土地利用总体规划宣传力度。经批准的土地利用总体规划，应当依法公告，采用网络、报纸发布和张贴布告、设立公告牌等形式，对规划主要内容进行广泛宣传和解读，让全社会了解规划、监督规划的有效实施。

　　（四）加强土地利用总体规划实施动态监管。通过“一张图”和综合监管平台，加大土地利用总体规划实施情况的监测，及时发现、制止违反土地利用总体规划的行为。加大执法力度，对违法修改土地利用总体规划的行为要严肃查处，限期改正，并依法追究相关责任人的责任。对违反规划批地用地的行为，坚决依法查处。非法占用土地，违反土地利用总体规划的，责令限期拆除违法占地新建建筑物，拒不执行的，依法申请人民法院强制执行。

　　（五）发挥国家土地督察机构的监督作用。市、县、乡级土地利用总体规划经依法批准后一个月内，省级国土资源主管部门须将土地利用总体规划文本、图件和批准文件送派驻地方的国家土地督察局备案。各派驻地方的国家土地督察局在对地方人民政府土地利用和管理情况的监督检查中，要加强对土地利用总体规划批准、备案和实施情况的监督检查，发现问题后及时向有关地方人民政府和省级国土资源主管部门提出督察意见，并向国家土地总督察报告。

　　（六）加强土地利用规划专业人才队伍建设。各级国土资源主管部门要加强土地利用规划专业人才队伍建设，采取专业技术知识更新培训、学历学位教育、实践锻炼等多种方式，不断提高专业人才队伍的政治素质和业务素质。严格规范土地利用规划甲级机构管理，进一步稳定、扩大土地利用规划编制机构队伍。省级国土资源主管部门可参照土地利用规划甲级机构审查要求，结合实际，指导省级土地学会积极开展土地利用规划乙级机构的申报认定工作，健全、充实和稳定土地利用规划技术队伍。



　　 二〇一二年二月二十二日




商务部


商务部关于“十二五”期间促进旧货业发展的指导意见

商流通发【2011】479号


　　旧货流通是商贸流通的重要组成部分，是发展循环经济、建设低碳社会的重要环节。为更好地发挥旧货流通业引导绿色环保消费、推动消费升级的作用，进一步加强行业管理，促进行业健康发展，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《国务院办公厅关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》（国办发[2011]49号）要求，提出如下指导意见。
　　一、“十一五”期间发展情况
　　（一）旧货流通规模持续扩大。据行业协会统计，至2010年底，全国约有各类旧货市场5000多个，旧货企业5500多家，个体经营门店18000多个，从业人员近500万人。2010年旧货交易额约3000亿元，2006年至2010年，年均增长15%。
　　（二）旧货流通种类逐步增加。旧货流通从单纯为居民生活服务逐步扩大到为企业生产经营服务，旧货交易由以生活资料为主，逐渐扩大到生活资料和生产资料并重。截止到2010年底，全国仅工程机械二手设备交易额就已突破1000亿元，年均增速超过20%。
　　（三）旧货流通网络不断完善。以旧货市场为枢纽的城乡旧货流通网络逐步形成；区域性旧货流通网络不断发展；一些沿海沿边城市的旧货经营者积极探索进入国际市场。
　　（四）旧货流通模式不断创新。在传统旧货市场、寄售店、委托行、旧物租赁、跳蚤市场的基础上，电子商务、连锁经营等新型经营模式快速发展，二手设备以旧换新、维修等相关服务不断完善。
旧货流通的发展在满足人民群众需求，便利消费，促进商品更新换代，扩大内需，促进中小企业发展，扩大就业，推动循环经济建设等方面发挥了重要作用。但是，我国旧货流通发展与经济社会发展水平相比明显滞后，旧货经营网点不足；旧货交易诚信度不高；旧货经营企业规模较小；旧货物流便利性不强；旧货市场缺乏规范；流通秩序亟待规范；旧货从业人员素质低等问题制约了旧货流通行业的发展。
　　二、指导思想与总体目标
　　（一）指导思想。深入贯彻落实科学发展观，以方便居民、服务生产、节约资源为宗旨，以健全流通网络为主线，加快旧货流通服务体系建设，完善发展环境，提高流通水平，推进旧货流通的专业化、信息化、网络化发展。
　　（二）总体目标。到2015年，全国旧货流通业的发展基本适应经济社会发展需要，满足人民群众不断增长的不同层次消费需求，形成网络布局合理，组织化程度较高，市场秩序良好，交易便利安全，绿色环保的旧货流通体系。全国旧货年销售额达到7000亿元，年均增长18%。
　　三、工作任务
　　（一）大力发展二手设备市场建设。推动一批现代化、规范化的二手设备市场建设，建立完善的交易登记、鉴定评估和质量保证体系。进一步扩大和增强二手设备市场服务功能，为中小微企业提供安全、价廉的机械设备，缓解企业资金短缺难题。带动大型综合旧货市场基础设施改造，完善市场交易、集散、分拣、结算、质检和维修等服务功能，提高市场管理和经营服务水平，形成管理先进、服务完善、交易规范、环境整洁，具有良好社会形象的旧货市场。
　　（二）重点培育旧货流通品牌企业。努力引导和推动一批有实力的旧货流通企业向产权股份化、经营专业化、组织连锁化、管理现代化的方向发展，逐步成为具有先进理念的大型现代流通企业。培育一批以收购、维修、拆解、包装、批发、零售为一体的旧货流通企业。
　　（三）加快完善旧货流通网点建设。大力发展连锁经营，鼓励各类投资主体积极参与建设统一规范的城镇社区、乡镇及农村旧货网点，形成便民连锁的旧货收购和销售网络。鼓励发展库存积压商品销售、规范高端旧货寄卖店、探索现有商业网点兼营旧货业务、完善旧货慈善捐助网点建设。积极利用电视、互联网等媒体形式创新旧货信息发布平台。
　　（四）鼓励开展“跳蚤市场”试点。强化“跳蚤市场”的公益属性，充分发挥其调换和处置个人消费品的作用，积极引导各地在居民社区空地、学校和现有商品市场发展“跳蚤市场”，鼓励各地创造条件，根据实际情况开展“跳蚤市场”试点工作，为居民提供便利，培育新的消费热点。
　　（五）促进旧货流通现代化发展。运用供应链管理等新型管理方法，优化业务流程，提升旧货流通现代化水平，降低流通成本，实现城乡旧货流通的快捷、顺畅。提高旧货流通的电子商务应用水平，积极发展网上服务平台与实体店面相结合的经营模式，引导电子商务平台开展旧货交易服务，规范和促进网上销售，促进居民便利消费；推动旧货物流配送专业化、信息化、网络化发展，引导有实力的企业参与旧货物流服务，发展第三方旧货物流。
　　（六）规范旧货流通秩序。加强对旧货经营企业、经营行为和市场秩序的监督管理，营造统一规范、竞争有序的市场环境。规范旧货交易行为，逐步建立、健全交易信息登记制度和旧货经营物品登记制度，坚决打击诈骗、以旧充新、以次充好、收赃、销赃等违法犯罪行为，大力保护消费者合法权益。
　　（七）加强行业信用建设。加强旧货流通行业诚信和职业道德教育，建立违法违规企业信息披露制度，建立信用档案，开展行业信用评价；探索建立职业经理人、鉴定估价师等人员诚信管理制度，推动部门间监管信息的公开和共享。
　　（八）促进国际交流与协作。制订政策措施促进旧货行业积极参与国际市场竞争。鼓励有条件的旧货及二手设备经营企业走出国门，参与国际二手设备流通采购和营销网络建设，参与国际竞争；支持大中型设备制造企业到境外开展二手设备业务，进一步开拓海外市场。
　　四、保障措施
　　（一）完善法规建设。加强旧货流通业的法制建设，研究修订《旧货流通管理办法》，建立和完善部门分工负责、相互配合的管理体制。鼓励地方制订相关法规，为行业发展提供法制保障，提高依法行政水平，保护消费者和经营者合法权益，维护正常的旧货流通秩序，推动旧货流通业健康发展。
　　（二）加强行业规划。各地商务主管部门应高度重视旧货流通发展的重要性，采取有效措施推进旧货流通加快发展。各地要从本地区的实际情况出发，因地制宜，在市场调查和预判的基础上科学规划，合理设置旧货经营网点。各地要将旧货市场建设纳入城市商业网点发展规划。
　　（三）建立促进机制。贯彻落实国家建立完整的先进的废旧商品回收体系的各项政策，研究完善支持旧货流通体系建设的财税金融政策。采取有效措施鼓励专业从事旧货回收、清理、维修的经营企业规范经营；加强旧货维修处理等有关技术设备的研发与示范；研究推动旧货流通的鼓励政策。
　　（四）推进标准工作。加快旧货流通行业标准制修订工作，开展规范旧货经营秩序、保障旧货流通安全等方面的标准研究，发挥标准对旧货行业管理的保障和支撑作用，逐步建立起分类科学、结构合理、重点突出、技术先进的旧货流通标准体系。加大标准宣传和贯彻力度，建立政府推动、市场引导、企业参与的标准实施和监督机制。
　　（五）发挥中介组织作用。充分发挥行业协会等中介组织的桥梁纽带作用，积极推广国家标准和行业标准，组织专业技能培训，开展行业自律，引导企业规范经营，推动行业诚信建设，保障经营者合法权益，维护公平竞争的市场环境。
　　（六）加大人才培养。加大培养旧货流通业经营人才的力度，积极推进鉴定估价师执业资格制度，尽快提高旧货业经营者的素质。开展从业人员业务培训，对旧货经营者定期进行法制教育与治安业务培训，鼓励从业人员参加专业技能培训。
　　（七）倡导旧货科学消费。抓好舆论宣传工作，转变公众对旧货的认识，正确对待旧货购销活动，通过各种新闻媒体引导公众树立勤俭节约意识和环境保护意识。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国商务部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年十二月十五日