国土部门自行组织对国有土地使用权
出让的“拍卖”行为应予规范

骆萍 周志刚


城市房地产开发在我国市场经济体制下方兴未艾，伴随着城市房地产开发的是国有土地使用权出让。前些年，盛行以协议方式出让国有土地使用权，滋生了大量的腐败行为。国家近几年不断强调对国有土地使用权出让，特别是商业，旅游、娱乐、豪华住宅用地使用权出让，应采取招标、拍卖方式。但在实践操作中，国有土地行政管理部门（以下称国土部门）对国有土地使用权进行拍卖，不是按《中华人民共和国拍卖法》（以下简称《拍卖法》）的规定委托合法的拍卖企业实施拍卖，而是自行组织拍卖。为此，笔者就国土部门在自行组织对国有土地使用权出让实施拍卖中存在的弊端发表浅见。
一、国土部门自行组织的所谓“拍卖”，并没有严格按《拍卖法》的规定对“拍卖标的”进行公告与展示，从而阻碍了潜在的竞买人参加竞买。
按照《拍卖法》的规定，拍卖企业至少应在设区的市设立，拍卖人（即拍卖企业）应当于拍卖前7日发布拍卖公告，拍卖公告应当通过报纸或者其他新闻媒介发布。无疑《拍卖法》的规定既保证了拍卖的公平、公开，同时又尽可能邀约潜在竞买人参加拍卖。而国土部门在自行组织对国有土地使用权实施拍卖时，往往只在其办公地点进行公示，其公示期限也无法按《拍卖法》规定得到保证。因此，无法体现拍卖的公平、公开原则，也阻碍了潜在的竞买人参加竞买。
二、国土部门自行组织的拍卖，无法保证拍卖师的专业水平，往往使“拍卖标的”不能最大限度实现价值。
拍卖对拍卖师的专业水平有较高的要求，以此保证最大限度的实现“拍卖标的”的价值。因此《，拍卖法》对拍卖师的资质和能力有严格的要求。国土部门在自行组织拍卖时，一般都是由自己的工作人员担任拍卖师，无法保证其专业水平，也就无法保证最大限度实现“拍卖标的”的价值。
三、国土部门自行组织的拍卖，无法防止“拍卖标的”的权利瑕疵。
国土部门在自行组织国有土地使用权拍卖时，既是出让人又是拍卖人，缺乏应有的监督机制，无法防止“拍卖标的”的权利瑕疵。实践中，国土部门在未完全收回该宗地土地使用权时，即对该宗地实施拍卖，造成不必要的纠纷，同时，侵犯了竞买人和原土地使用权人的合法权益。
四、国土部门自行组织的拍卖，串通竞卖的情况难以避免。
串通竞买和串通竞卖均是严重妨害公正、公开及诚信的恶意竞争行为，同时，损害了国家的利益。《拍卖法》第65条规定，违反本法第37条的规定，竞买人之间，竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款；对参与恶意串通的拍卖人处最高应价最百分之十以上百分之五十以下的罚款。该规定，一方面对恶意串通的竞卖人员是一种震慑，另一方面对违法者的处罚，也有法律依据可循。因国土部门自行组织的拍卖并不是法律意义上的“拍卖”，故串通竞买和串通竞卖的行为难以避免，而对违法者的处罚却无法律依据可循。
五、国土部门自行组织的拍卖，只是《合同法》意义上的“要约与承诺”，并不是法律意义上的拍卖。
《拍卖法》第2条规定，本法适用于中华人民共和国境内拍卖企业进行的拍卖活动，该法第10条、12条对设立拍卖企业有明确的实质条件和程序规定。而由国土部门自行组织的拍卖，系由国土部门作为拍卖人，国土部门只是政府职能部门，并不具有拍卖企业的资质和能力，因此国土部门自行组织的拍卖不是法律意义的“拍卖”，不能适用《拍卖法》，只是《合同法》意义的要约与承诺，只能适用《合同法》。实践中，国土部门耗费了大量的人力、财力组织拍卖，确定竞买人后，往往出现竞买人事后反悔，拒绝签订正式合同的情形，国土部门无法按《拍卖法》追究其违约责任，只能按《合同法》追究其缔约过失责任，既引起了不必要的诉争，也损害了国家的利益。
综上，笔者认为：国土部门组织对国有土地使用权出让实施拍卖，应严格按《拍卖法》的规定，委托专业、合法的拍卖企业实施，以维护国家及竞买人的合法利益。


四川省宜宾市珙县人民法院
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湖北省人大常委会


湖北省实施《中华人民共和国城市规划法》办法
湖北省人大常委会


（1992年10月29日湖北省第七届人民代表大会第二十九次常务委员会通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 城市规划的制定和审批
第三章 城市新区开发和旧区改建
第四章 城市规划的实施
第五章 奖励与处罚
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了科学合理地制定城市规划，加强城市规划管理，保证城市规划的实施，根据《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》），结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省内制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守《城市规划法》和本办法。
第三条 城市的规划和建设必须集中领导，统一管理，各级人民政府应把制定和实施城市规划，进行城市建设和管理，作为重要职责。
第四条 本办法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内城市规划确定的城市水域保护区、重要基础设施、经济开发区、风景名胜地、历史文化遗址以及其他因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。
在设市城市规划区范围内的建制镇、市辖区，不再另行划定城市规划区。
第五条 省人民政府城市规划行政主管部门，主管全省的城市规划工作。
县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。
第六条 城市规划行政主管部门的主要职责是：贯彻执行有关城市规划的法律、法规、规章和方针、政策；具体负责本行政区域内城市规划的编制和实施管理；参与建设项目的选址和可行性研究；负责城市规划设计、城市勘察和市政测量的管理；查处违反城市规划法的案件。

第二章 城市规划的制定和审批
第七条 城市规划分为总体规划和详细规划。大、中城市应当在总体规划的基础上编制分区规划。
城市总体规划的期限一般为二十年，近期建设规划的期限为五年。
第八条 省人民政府负责编制本省城镇体系规划；市、县人民政府组织编制本行政区域内的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。
第九条 设市城市的总体规划由市人民政府负责组织编制；县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府负责组织编制；其他建制镇的总体规划由镇人民政府会同市县城市规划行政主管部门负责组织编制。
大、中城市的分区规划由市城市规划行政主管部门负责组织编制。
设市城市和县人民政府所在地镇的详细规划，由市、县城市规划行政主管部门负责组织编制；其他建制镇的详细规划由镇人民政府负责组织编制，市、县城市规划行政主管部门给予业务指导。
城市各项专业规划由有关行业主管部门编制，城市规划行政主管部门进行综合协调，纳入总体规划。
第十条 编制城市规划应当遵循《城市规划法》确定的各项规划原则，适应经济建设和改革开放的需要，符合有关标准和技术规范，并积极采用先进的规划设计方法和技术手段。
第十一条 编制临河城市的城市规划，城市规划行政主管部门应当会同水行政主管部门等有关部门确定城市规划的临河界限。
第十二条 城市规划的具体编制应当委托具有相应城市规划设计资格的设计单位承担，禁止无证或超越资质等级承担规划设计任务。
第十三条 各级城市规划行政主管部门应当建立编制城市规划所必需的勘察、测量及其他必要的基础资料档案。有关部门和单位应当积极提供上述有关资料。
在城市规划区内，应当建立国家统一规定的平面和高程控制系统，使用统一的城市地形图。
第十四条 承担市、县人民政府下达的与城市维护建设直接联系的指令性规划任务，所需经费，按国家收费标准，在城市维护建设资金中列支；其他规划项目由委托单位支付。
第十五条 国务院和省人民政府确定的历史文化名城，应当编制历史文化名城保护规划，纳入城市总体规划。
第十六条 城市规划的审批按《城市规划法》的规定执行。
县级市和县人民政府所在地镇的总体规划报省人民政府审批。市、自治州管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划由市、自治州人民政府审批，报省城市规划行政主管部门备案。城市近期建设规划和其他专业规划，报县级以上人民政府审批。
城市规划区内的村庄、厂矿等居民点的规划，由市、县人民政府城市规划行政主管部门审批。
第十七条 分区规划和详细规划经批准后，任何单位或个人都不得随意变更；确需局部调整的由城市规划行政主管部门审批；重大变更由城市规划行政主管部门按上述规划的原审批权限重新报批。
第十八条 经济开发区的建设规划由市、县人民政府按照城市规划的要求编制和审批，其中省级经济开发区（含外商和港澳台同胞投资的成片开发区）的总体规划由省人民政府审批。

第三章 城市新区开发和旧区改建
第十九条 城市新区开发和旧区改建，必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设原则，加强基础设施和公共设施建设，统筹兼顾社会效益，环境效益和经济效益，提高城市的综合功能。
第二十条 在城市新区开发和旧城改建中各项工程的选址、定点不得妨碍城市的发展、危害城市的安全、污染和破坏城市环境、影响城市各项功能的协调。旧区改建要严格控制建筑密度和城市容量，严格限制零星插建。
第二十一条 城市旧区改建应遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，结合产业结构调整和工业技术改造，统一规划，分期实施。重点改造城市的危房区、棚户区及市政公用设施简陋、交通阻塞、环境污染严重地区和影响城市重要景观的地段。
第二十二条 旧城改建时，必须采取有效措施，切实保护文物古迹和风景名胜。有选择地保护一定数量的代表城市传统风貌的街区和建筑物、构筑物。
历史文化名城的旧区改建，应严格保护优秀的历史文化遗产，保护城市传统风貌和地方特色。
第二十三条 旧城区内所有房屋的改建、扩建，不得妨碍道路交通、消防安全和电力、通信设施安全，不得侵占公共绿地、邻里通道，并妥善处理好给水、排水、通风、采光等方面的相邻关系。
第二十四条 在城市人民政府确定改建的地区，不得进行与改建规划不符的建设活动，需要动迁的单位和个人，必须服从城市人民政府的改建规划和拆迁决定，不得阻拦和拖延；拆迁人必须依法对动迁的单位和个人给予补偿和安置。

第四章 城市规划的实施
第二十五条 在城市规划区内进行规划管理，实行建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证制度。建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，由县以上城市规划行政主管部门统一核发。
第二十六条 城市规划行政主管部门应当参与建设项目的选址等可行性研究工作，依照国家有关规定核发选址意见书。建设项目可行性研究报告提请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。
第二十七条 在城市规划区内进行建设（含在城市规划区内乡、镇、村兴建公共设施、企业等）需要申请用地的，建设单位或个人应持有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点；城市规划行政主管部门根据实际需要，征求有关部门的意见，核定建设用地位置和界限，并审查建设用
地总平面设计方案，核发建设用地规划许可证；建设单位或者个人持建设用地规划许可证，向县以上土地管理部门申请用地，办理土地征、拨手续。
第二十八条 在城市规划区内新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或个人应持有关批准文件向城市规划行政主管部门提交建设工程申请，由城市规划行政主管部门提出规划设计要求，作为设计的依据，并审查建设工程施工图，核发建设工程规划
许可证。
第二十九条 实行城市房地产建设综合开发的建设工程，所需土地的建设用地规划许可证和各项建设工程的建设工程规划许可证，由综合开发单位分别按照本办法第二十七条和第二十八条的规定统一办理。其中建设工程规划许可证，城市规划行政主管部门可根据开发建设计划或年度计
划，分工程项目，一次或分批核发。
第三十条 在城市规划区内新建、扩建和改建个人住宅（含城市规划区内的农民），应当依照本办法和省人民政府的有关规定办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
第三十一条 在城市规划区内临时使用土地、修建临时建筑物、构筑物和其他工程设施，必须按本办法第二十七条和第二十八条的规定，分别办理临时建设用地规划许可证和临时建设工程规划许可证。
临时用地、临时建筑使用期不得超过两年。确需延长使用期的，必须按规定重新办理有关手续。临时使用期满的，建设单位或个人必须无条件、无偿退出临时用地和拆除临时建筑；因国家建设需要，拆除未超过批准期限的临时建筑给予适当补偿。

第三十二条 城市规划行政主管部门应简化审批环节，加快审批进度，对建设单位或者个人提出的建设申请应在30日内予以答复；并应尽快核发有关许可证件。
凡在经济开发区内的建设项目和在其他市区兴办的中外合资、中外合作、外资企业的，核发规划许可证的期限，由县级以上人民政府在上款规定的期限内根据实际需要决定。
第三十三条 建设单位或者个人从取得建设用地规划许可证（含临时建设用地规划许可证，下同）之日起一年内不办理征拨用地手续，以及从领取建设工程规划许可证之日起一年内不动工兴建，且未办理延期手续的，上述两证自行失效。
第三十四条 建设用地规划许可证和建设工程规划许可证核定的位置、范围、标高、建筑面积等内容，不得擅自变更；确需变更的，须经原核发单位同意并办理有关手续。
建设工程开工之前，应经城市规划行政主管部门定位、放线；其基础工程或隐蔽工程完成后，应经城市规划行政主管部门验线，方可继续施工。
建设工程竣工验收后六个月内，建设单位应向城市规划行政主管部门和城市建设档案馆（室）报送有关竣工资料。
第三十五条 在城市规划区内因出让、转让、出租以及企业兼并、联营等，需改变土地使用性质的，须经城市规划行政主管部门等有关部门审查同意。
第三十六条 在城市规划区内从事采矿、采石打井、挖取砂土、推积渣土、填占水面等改变地形地貌的活动，须经城市规划行政主管部门同意和有关主管部门批准。
第三十七条 城市规划管理人员，应持证依法对城市规划区内的建设用地、建设工程是否符合城市规划进行检查，制止违法建设行为，被检查者不得拒绝、阻拦，并应如实提供有关情况和资料。
第三十八条 城市规划行政主管部门在核发建设用地规划许可证或建设工程规划证可证时，应按省物价、财政部门核定的标准收取规划管理费，用于城市规划管理工作。

第五章 奖励与处罚
第三十九条 符合下列条件之一的单位或者个人，由县级以上人民政府或城市规划主管部门给予奖励：
（一）执行《城市规划法》和本办法成绩显著的；
（二）进行城市规划科学技术研究和推广先进技术成绩显著的；
（三）检举违反城市规划的建设行为，或检举控告城市规划人员滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿行为有功的。
第四十条 依照《城市规划法》的规定应当处以罚款的，根据情节轻重，其罚款额按违法建设工程造价的5％—20％计算。
非法买卖、转让建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的，由市、县城市规划行政主管部门吊销建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，没收违法所得，并可处以二百元至一千元罚款。
未经城市规划行政主管部门同意，擅自进行改变地形地貌活动的，责令立即停止，限期整理或恢复原有地形地貌，并可处以一千元至五千元罚款。
第四十一条 拒不服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地或拆迁决定的，责令限期履行调整用地或拆迁决定，逾期仍不履行的，由市、县城市规划行政主管部门申请人民法院强制执行。
第四十二条 以暴力或以其他方法阻挠、妨碍城市规划管理人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十三条 当事人对行政处罚决定不服的，依照《城市规划法》第四十二条规定办理。
第四十四条 城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第四十五条 未设镇建制的工矿区的居民点，参照本办法执行。
第四十六条 本办法具体应用中的问题，由省城市规划行政主管部门负责解释。
第四十七条 本办法自公布之日起施行。



1992年10月9日