对城市行政公物的刑法保护——以井盖失窃为例
刘建昆
我国宪法第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”城市公共设施属于行政公共用公物，是行政法上行政公物的组成部分；行政公物则绝大多属于“社会主义公共财产”。这也是城管以公物警察权保护城市公共设施的宪法依据。
然而城管毕竟只是行政机关。公物警察权作为行政权的一种，实际对“侵占或者破坏”公物的行为打击力度相当有限。《刑法》则是最严厉的处罚措施，如同其他法益的保护，公物保护最终往往必须要求助于刑事司法，这在各国立法上不乏其例。王名扬先生介绍说：“除违警处罚外，法国刑法典第257条对于由公共权力建立的或由其授权建立的纪念碑、雕像，以及对作为公共使用或装饰用的物体的毁损破坏，处以刑罚制裁。这种保护适用于一切公共建筑物，包括属于行政主体的公产和私产，以及私人财产的公共建筑物在内。”笔者查阅了国内?译的《法国刑法典》，其第二百五十七条为损坏纪念物罪，条文是：“毁灭、拆除、割裂或损坏碑、像及其他供公共利用或陈饰并经政府机关建立或经其允准而建立之纪念物者，处一个月至二年拘役和一百至五百法郎罚金。”
公物无疑具有财产性，财产的特点是既有价值又有使用价值。我国宪法也正是从财产价值角度加以规定的。我国《刑法》第五章“侵犯财产罪”包括了十二种具体犯罪，即抢劫罪，盗窃罪，诈骗罪，抢夺罪，聚众哄抢罪，侵占罪，职务侵占罪，挪用资金罪，挪用特定款物罪，敲诈勒索罪，故意毁坏财物罪和破坏生产经营罪。侵犯财产罪是指故意非法占有，挪用，毁灭公私财产的行为，几乎都是从财产价值的角度加以规定的。但是，行政公物供公共使用的使用价值决定了，这十二种并犯罪不可能完全涵盖所有侵犯公物的行为。
以“偷窃井盖”为例，早期关于井盖盗窃的案件都是以盗窃罪起诉的。而近年来，司法实践界则更加倾向于从其使用价值考察，“盗窃井盖不仅破坏了市政公共设施，而且严重威胁和危害人民群众的生命和财产安全。犯罪嫌疑人明知可能造成危及他人生命安全的严重后果，仍放任这种结果发生，因此以涉嫌以危险方法危害公共安全罪”。按传统的公物理论，行政机关对于对于包括井盖在内的行政公物基于公物的价值而具有“公物管理权”；而不特定多数的市民则享有的是其使用价值——“反射利益”。那么对基于使用价值的“反射利益”按照“公共安全”加以保护，是否超越了基于其价值的权力范畴？
我们认为，不应该这么机械的理解，因为公物的价值和使用价值是不可分割的整体。行政机关基于价值而保护公物，并不妨碍保护市民对于公物的“使用价值”；因而刑法对于公物的保护也就不应该限于其经济价值，更应该考虑其使用价值的公共性而予以特别的保护。如果井盖偷窃可以基于公共安全的考虑以危害公共安全罪予以处罚，那么与交通相关的电缆和路灯损毁，路面损毁，城市给排水设施的损毁等，似乎都应该给与《刑法》上的特别保护。
但是从目前的立法例来看，对于公共用公物的特别保护并未纳入《刑法》的视野，无论是基于其价值还是使用价值；即便对于常见的井盖失窃，究竟是按照盗窃财产还是危害公共安全，一罪还是并罚，也没有一个统一的看法，这不能不说是公物警察权保护与公物刑事司法保护衔接中的一个遗憾，而未来的公物警察权立法，则不应该忽略这一问题。
二○○九年八月十二日
关于厉行节约努力压缩出国费等三项经费的通知
国家粮食局
关于厉行节约努力压缩出国费等三项经费的通知
国粮办财〔2009〕71号
各司室、直属单位、联系单位：
2009年以来，受国际金融危机影响，我国经济运行困难加剧，财政收支矛盾凸显。为贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于党政机关厉行节约若干问题的通知》（中办发〔2009〕11号）和《财政部 审计署关于压缩2009年出国费等三项经费预算支出的通知》（财预〔2009〕23号，见附件）精神及局领导的有关批示，进一步发挥中央国家机关在应对国际国内严峻经济形势挑战和维护国家发展稳定大局中的模范带头作用，各单位要厉行节约，坚决压缩出国费等三项经费。现就有关问题通知如下：
一、严格控制行政支出
（一）树立“精打细算、勤俭办事”的责任意识。要继续发扬我们党艰苦奋斗的优良传统和作风，认真落实中央提出的有关费用支出实行零增长的要求，严格预算支出管理，努力降低行政运行成本。2009年各单位节水、节电、节油等指标要在2008年的基础上降低5%。
（二）严格控制会议经费和公务接待支出。要严格执行新的会议费标准，努力减少会议数量，控制会议规格，压缩会议时间，降低会议成本。切实落实会议定点管理，不得超标准、超预算开支会议费，严禁以各种名义向下属单位及地方转嫁或摊派费用。认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅《党政机关国内公务接待管理规定》，进一步减少出席会议、考察调研、学习交流等公务活动数量，强化公务接待支出管理，降低公务接待费用。
（三）严禁用公款出国（境）旅游，努力降低出国费用。要按照《中共中央办公厅 国务院办公厅关于坚决制止公款出国（境）旅游的通知》（中办发〔2009〕12号）要求，强化派出单位责任，大力压缩出国团组数和人数，降低出国费用。党政干部因公出国（境）不得使用其他公共资金，不得由企事业单位出资或补助，不得向下属单位或地方摊派。
（四）严格控制公务用车等大型固定资产购置。要认真执行党中央、国务院关于党政机关资产配置及管理的有关规定，充分挖掘现有车辆和办公设备潜力，严格公务用车使用批准和登记制度，严禁公车私用。2009年，财政部未批准公务用车及大型设备购置预算的，不得使用财政性资金购买。今年我局一律停止审批用自有资金购置公务用车和大型办公设备。
二、压缩出国费等三项经费
各单位要认真执行中办发〔2009〕11号文件规定，2009年各单位因公出国（境）经费支出要在近3年平均数基础上压缩20%，车辆购置及运行费用支出在要近3年平均数基础上降低15%，公务接待费用支出要在2008年基础上削减10%。各单位要认真做好出国费等三项经费的测算和压缩工作。
（一）对于财政拨款中安排的出国费和车辆购置及运行费，各单位要在统计近3年基本支出和项目支出实际安排金额的基础上，与2009年本单位“二上”预算相互比较，得出应压缩财政拨款金额（测算公式详见附件）。对于财政拨款中安排的公务接待费用，各单位要在统计2008年基本支出和项目支出中实际安排金额的基础上，与2009年本单位“二上”预算相互比较，得出应压缩财政拨款金额（测算公式详见附件）。各单位应将财政拨款中出国费等三项经费压缩情况，按照财预〔2009〕23号文件格式要求，于3月20日前正式行文报送局财务司，经财务司审核汇总后报送财政部。
（二）对我局及有关直属单位2009年出国费等三项经费财政拨款预算，财政部将在2009年部门预算执行过程中通过调减出国费等三项经费财政拨款预算的方式压缩。对各单位通过预算外资金及其他收入等安排的出国费等三项经费，各单位应严格按照中办发〔2009〕11号文件要求，自行压缩，控制相关支出。
三、加快预算执行进度
各单位要进一步提高认识，把预算执行工作放在更加突出的位置，严格使用资金，确保资金使用效益。各单位财务管理部门要结合本单位实际情况，完善内部预算执行管理制度，落实责任主体，对重点项目、重点支出必须提前做好计划安排并严格按计划执行。
为严格预算执行进度管理，加强支付进度的动态监管，2009年我局将按照财政部要求，执行预算支出进度通报制度，进一步完善预算执行分析，重点关注执行进度偏慢的项目，尽早发现问题，及时提出整改措施。对于预算金额较大、结余时间较长且支付进度慢的项目，项目单位要逐个提出加快预算执行进度的方案。对于确实不能完成预算的项目，我们将加大资金统筹安排力度。
各单位在加快资金支付进度的同时，要严格遵守国家各项财经法律，认真执行财政部和我局有关财务管理规章制度，严格规范各项经费收支，切实提高资金使用效益。财务司将根据实际情况，加强对局内各单位资金使用的安全性、规范性和有效性监管，保证各项规定落到实处。
四、强化建设性资金管理
各单位要严格执行已批复的建设性资金预算，按照规定的用途使用，不得自行调整和扩大使用范围。
各单位要严格按照中办发〔2009〕11号文件和本通知精神，结合实际，采取得力措施，狠抓贯彻落实。对违反规定的，要依据党纪政纪和有关法律法规，严肃追究有关责任人的责任。2009年底前，各单位要将落实本通知情况，特别是压缩经费支出和查处违规违纪情况报送局财务司和驻局监察局。
附件：《财政部 审计署关于压缩2009年出国费等三项经费预算支出的通知》（财预〔2009〕23号）
二〇〇九年三月十九日