前面是规划，后面是征收——城市道路建设中的预定公物制度

刘建昆


　　城市道路的修筑工程，在世界各国均为公益事业。而道路工程往往涉及对土地及其地上物的征收。作为唐福珍案发生背景的，正是成都市有关方面修筑城市道路的行为。

　　台湾地区的“公共设施保留地指定”，相当于法国的“公共道路划界”，日本的城市规划土地征收中“事业认定”（项目认定）。法国正规的征收程序，在行政阶段包括事前公共调查、批准公用目的、具体位置调查和作出可转让决定四个步骤，王名扬认为：公共道路划界实际上是一种“更方便更迅速的公用征收方式而没有采取公用征收的正常程序”。因此，公共设施保留地的有关制度整体上也可以作为征收的一个步骤加以研究，而认为这实际上是一种征收的前置程序。其特点是：

　　1.在城市规划区，依据城市规划的抽象行政行为作出。台湾地区《都市计划法》规定：“都市计画地区范围内，应视实际情况，分别设置左列公共设施用地：一、道路……”；法国“根据城市规划而实施的划界，不限于道路的调整和改进，也适用于新道路的开辟。”

　　2.行政机关得对该地块实施建筑许可管制，并辅以警察权力打击违法建筑。在法国“为了国有道路和高速公路的建设和改良，可以指定保留的土地，对保留土地不发给建筑许可证。”“行政机关在领发建筑许可证时，必须按照城市规划进行。”台湾地区《都市计划法》第五十一条：“依本法指定之公共设施保留地，不得为妨碍其指定目的之使用。但得继续为原来之使用或改为妨碍目的较轻之使用。”台湾还专门制定了《都市计画公共设施保留地临时建筑使用办法》。在日本经过项目认定后所有权人“其自身变更土地房屋的形态，新建、改建或增建或者大修房屋时，事先需要得到都道府县知事的批准。否则不能请求相应部分财产的补偿。”

　　3.原土地所有者负有建设上的不作为义务。台湾地区《都市计划法》第四十一条：“都市计画发布实施后，其土地上原有建筑物不合土地使用分区规定者，除准修缮外，不得增建或改建。”第五十一条：“依本法指定之公共设施保留地，不得为妨碍其指定目的之使用。但得继续为原来之使用或改为妨碍目的较轻之使用。”在法国“上面已有建筑物和围墙的土地，……划界计划立即发生

　　另一种效果:这个不动产因划界而负担一种衰退的役权(servitude de reculement)。就是说，该不动产的所有权者对于建筑物只能维持，不能加固以延长其存在的期间。”在日本“自项目认定告示发布之日起，任何人未经都道府县知事的许可，禁止在项目设立地上从事会导致土地房屋形态改变等明显影响项目运行的活动。”

　　4.条件成就后进入征收程序。在法国“在建筑物因衰退而摧毁，或因衰退造成危险，由行政机关命令摧毁时，该不动产成为光地，自动地成为道路的一个部分。”不动产所有者取得光地的补偿金。“如果行政机关急需进行道路改建，或者不动产所有者愿意趁早转让时，行政机关和所有者可以协商移转所有权，或由行政机关采取公用征收方式取得所有权。”日本则“自项目认定告示公布之日起，项目设立人就因此获得了裁决申请权。项目设立人可以在此之后的1年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。”

　　在台湾地区《都市计画法》第四十八条规定：“依本法指定之公共设施保留地供公用事业设施之用者，由各该事业机构依法予以征收或购买”。公共设施保留地的是否设置期限曾有过争议。1988年修正的《都市计划法》取消了原有的期限规定，1994年大法官释宪亦认为：“无从单独对此项保留地预设取得之期限，而使于期限届满尚未取得土地时，视为撤销保留，致动摇都市计划之整体。”但是遥遥无期的征收，在台湾久为诟病。

　　从中也可见，虽然有急缓之别，在具体的法律制度上，大陆法系立法例倒是具有相当的一致性。


二○○九年十二月十四日





财政部


财政部关于印发《民族特需商品生产补助资金管理暂行办法》的通知

2007年11月7日 财建[2007]640号


各省、自治区、直辖市财政厅(局)：
为了扶持民族特需商品生产发展，满足少数民族群众的特殊消费需求，促进民族地区经济发展和社会稳定，中央财政设立民族特需商品生产补助资金。为加强和规范补助资金的管理，特制定《民族特需商品生产补助资金管理暂行办法》。现印发给你们，请遵照执行。
附件：民族特需商品生产补助资金管理暂行办法

抄送：国家民委。

附件：

民族特需商品生产补助资金管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为了扶持民族特需商品生产发展，满足少数民族群众的特殊消费需求，促进民族地区经济发展和社会稳定，中央财政设立民族特需商品生产补助资金(以下简称补助资金)。按照《中华人民共和国预算法》及其实施细则的有关规定，为加强和规范补助资金的管理，特制定本办法。
第二条 补助资金实行项目管理，专款专用，任何单位和个人不得截留、挤占或挪用。
第三条 补助资金的安排遵循科学合理、公正透明、规范有效的原则，采取财政补助的支持方式，突出重点，确保实效。

第二章 补助资金支持对象及支持范围

第四条 符合下列条件的民族特需商品生产企业，可以申请补助资金。
(一)具备独立法人资格和营业执照。
(二)有健全的财务、会计核算制度。
(三)项目符合国家产业政策。
(四)信誉及财务状况良好，运营规范。
(五)经济效益或社会效益显著。
第五条 补助资金主要用于扶持边销茶、 民族特需生产工具、民族工艺美术品、民族文化体育用品、民族成药等民族特需商品生产企业的技术改造、技术推广、技术培训等发展生产支出。
不得用于基本建设、人员经费等与发展民族特需商品生产无关的支出。

第三章 资金申请及预算下达

第六条 财政部每年发布补助资金项目申报指南，明确当年补助资金支持重点以及项目申报有关要求等。
第七条 省级财政部门会同民(宗)委，根据本办法及项目申报指南要求，结合当地实际，按少数民族生产生活特需商品需要的轻重缓急，编制年度特需商品生产发展支持计划，组织项目申报工作。
第八条 申报企业须提供企业资质证明、项目可行性论证报告等相关材料，逐级向省级财政部门申报。
第九条 省级财政部门会同民(宗)委对辖区内上报的项目进行审核，择优选定扶持项目。按项目申报指南规定的时间要求，将项目补助资金申请报告和申报项目相关材料，一并上报财政部。
第十条 财政部会同国家民委组织专家对申报项目进行评审，对符合要求的项目提出安排意见。财政部根据项目评审及当年预算安排情况，下达补助资金。评审经费在补助资金中列支。

第四章 监督管理与违规处理

第十一条 省级财政部门收到补助资金后，应当及时、足额转拨给项目承担企业。
第十二条 项目承担企业收到补助资金后应当按规定使用，不得擅自变更或扩大资金使用范围。
第十三条 省级财政部门要会同民(宗)委加强对项目执行情况和补助资金使用情况的监督、检查，追踪问效，项目完成后要及时组织验收。财政部会同国家民委将进行不定期抽查。
第十四条 对虚报冒领、挤占挪用补助资金等违犯财经纪律的行为，除收缴已经拨付的补助资金外，并按《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等有关规定给予主要责任人经济处罚和处分，涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。

第五章 附 则

第十五条 本办法自印发之日起施行。