上海市人大常委会


上海市城市规划条例（修正）
上海市人民代表大会常务委员会


（1995年6月16日上海市第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过 根据1997年5月27日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十六次会议《关于修改〈上海市城市规划条例〉的决定》修正）

第一章 总 则
第一条 为了科学地制定城市规划，加强城市规划管理，保障城市规划的实施，促进经济、社会和环境协调发展，实现城市现代化，根据《中华人民共和国城市规划法》以及有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本市行政区域内制定和实施城市规划，进行各项建设，必须遵守本条例。
第三条 城市规划是进行城市建设和规划管理的依据。本市土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。
城市规划必须依法制定，任何单位和个人未经法定程序不得更改或者废止。
第四条 城市规划工作实行统一领导、统一规划、统一规范、分级管理，并实行建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证制度。
城市规划管理工作人员实行岗位资格证书制度。
第五条 市人民政府负责全市城市规划的制定和实施。市规划委员会负责重要城市规划方案和规划管理事项的协调。
区、县人民政府根据全市城市规划的要求，按照规定权限负责本行政区域城市规划的制定和实施。
市和区、县人民政府应当每年向同级人民代表大会或者其常务委员会报告城市规划的制定和实施情况。
第六条 上海市城市规划管理局（以下简称市规划局或者市规划管理部门）是本市城市规划行政主管部门，负责全市城市规划工作。市规划局根据工作需要，可以设立派出机构，负责指定区域城市规划工作。
浦东新区及其他区、县城市规划管理部门（以下简称区、县规划管理部门）按照规定权限负责本行政区域城市规划工作，业务上受市规划局领导。
本市有关行政管理部门应当按照各自的职责，协同市和区、县规划管理部门实施本条例。
街道办事处和乡、镇人民政府应当协助市和区、县规划管理部门对本行政区域内的违法建设进行监督检查。
第七条 任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。

第二章 基本规定
第八条 城市规划必须符合国家和本市实际情况，科学预测城市发展，正确处理近期建设和远景发展、局部利益和整体利益、经济发展和生态环境的关系。
城市规划应当符合城市发展战略，与经济和社会发展计划相结合，与国土规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。
第九条 城市规划和建设应当促进经济和社会发展，改善人民生活环境，坚持经济效益、社会效益、环境效益相统一。
第十条 城市规划和建设应当保障社会公众利益，符合城市防火、抗震、防洪、民防等要求，维护公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观。
第十一条 城市规划和建设应当贯彻勤俭建国的方针，坚持适用、经济的原则，合理用地，节约用地，综合开发利用地下空间。
第十二条 城市规划和建设应当保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，保护现有绿地、行道树和古树名木，发展城市绿化，加强环境卫生和市容建设。
第十三条 城市规划和建设应当保护具有重要历史意义、文化艺术和科学价值的文物古迹、建筑物、建筑群，重点保护有特色的历史风貌和自然景观。
第十四条 新区开发和旧区改建应当统一规划、合理布局、综合开发、配套建设和基础设施先行，相对集中地进行建设。
旧区改建应当与产业结构和布局调整相结合，合理调整用地，控制高层建筑，降低建筑密度，增加公共绿地，改善城市交通，完善基础设施，增强城市综合功能。
旧区改建的重点是危房、棚户简屋集中地区以及市政公用设施简陋和交通阻塞、环境污染、积水严重的地区。

第三章 城市规划的编制与审批
第十五条 城市规划的编制，分总体规划和详细规划两个阶段。
下列地域、城镇应当编制总体规划：
（一）本市行政区域和中心城；
（二）宝山、嘉定、闵行区和各县行政区域，包括区、县人民政府所在地镇、历史文化名镇、独立工业城镇和其他建制镇；
（三）乡、镇行政区域，包括乡、镇人民政府所在地镇；
（四）市经济技术开发区、市级工业区。
总体规划包括各专业系统规划；中心城在编制总体规划的基础上，应当编制分区规划，分区规划属总体规划范畴。
详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划（含城市设计）。
第十六条 各类城市规划应当以上一级城市规划为依据，其内容应当符合国家城市规划法和本市有关规定。
第十七条 全市总体规划和中心城总体规划，由市人民政府组织编制，提请市人民代表大会或者其常务委员会审查同意后，报国务院审批。
全市各专业系统规划由主管部门组织编制，经市规划局综合平衡后，纳入全市总体规划。
中心城分区规划，历史文化名镇、独立工业城镇、市经济技术开发区、市级工业区总体规划，由市规划局组织编制，报市人民政府审批。
宝山、嘉定、闵行区域规划和各县域规划以及区、县人民政府所在地镇总体规划，由区、县人民政府组织编制，经市规划局综合平衡，提请同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后，报市人民政府审批。
乡、镇域规划和其他建制镇总体规划，由乡、镇人民政府组织编制，经区、县规划管理部门综合平衡后，报区、县人民政府审批，并报市规划局备案。其中毗邻中心城的乡、镇域规划和建制镇总体规划，由区、县人民政府审查同意后，报市规划局审批。
第十八条 本市重要地区、重要道路两侧以及对城市布局有重大影响的建设项目的详细规划，由市规划局组织编制，报市人民政府审批。
浦东新区除中央商务区和中央大道两侧外的详细规划，由浦东新区规划管理部门组织编制，报浦东新区行政机关审批，并报市规划局备案。
中心城一般地区的详细规划，由区人民政府组织编制，报市规划局审批。
宝山、嘉定、闵行区和各县人民政府所在地镇及市级工业区详细规划，由区、县人民政府组织编制，报市规划局审批；其他建制镇详细规划，由区、县规划管理部门组织编制，报区、县人民政府审批，并报市规划局备案。
修建性详细规划经市或者区、县规划管理部门同意，可以由开发建设单位委托有城市规划设计资质的单位，依据控制性详细规划编制，按照本条规定的审批程序报批。
第十九条 市或者区、县规划管理部门受理报批的城市规划文件后，应当在法定工作日五十天内批复。
第二十条 根据城市经济、社会和环境协调发展需要，对已经批准的总体规划在城市性质、规模、发展方向和总体布局上作重大变更的，按照本条例第十七条的规定进行。对已经批准的总体规划作局部调整的，全市总体规划和中心城总体规划由市人民政府报市人民代表大会常务委员会
和国务院备案；其他总体规划报原批准机关审批。
对已经批准的详细规划作修订和调整的，按照本条例第十八条的规定进行。
第二十一条 制定城市规划，应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见。
第二十二条 全市总体规划经国务院批准后，由市人民政府公布。其他城市规划由批准机关公布。
第二十三条 在本市从事城市规划的设计单位应当持有相应等级的城市规划设计证书，非本市的设计单位应当经市规划局批准。

第四章 建设用地规划管理
第二十四条 各项建设用地必须符合城市规划和城市规划管理技术规定。建设单位或者个人必须按照规定申请建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。
第二十五条 各项建设用地必须在城市规划确定的土地使用功能区内选址定点。严格控制在城市基础设施不能满足需要、又无有效措施的地区安排新建、迁建项目；禁止在公路沿线分散安排建设项目。
第二十六条 国有土地使用权出让必须按照城市规划和城市规划管理技术规定的要求进行。市规划局应当参与国有土地使用权出让计划的制定。
国有土地使用权出让合同必须有市或者区、县规划管理部门根据批准的详细规划提供的出让地块的位置、范围、规划用地性质、建筑容积率、建筑密度、绿地率、停车场地等各项规划要求及附图。
国有土地使用权转让合同必须附有原出让合同中的各项规划要求及附图。
国有土地使用权受让人在开发和经营土地的活动中，未经原审批的市或者区、县规划管理部门同意，不得变更出让合同中的各项规划要求。
第二十七条 公共绿地（含公园、街头绿地等）、生产绿地、防护绿地、专用绿地（含住宅区绿地、庭园绿地、各单位绿地等）、基本农田保护区用地、蔬菜保护区用地、公共活动场地、对外交通用地、市政公用设施用地、医疗机构用地、体育场地、学校用地等现有和规划的专用土地
，必须妥善保护。未经法定程序调整规划，不得改变用途。
禁止占用城市道路、广场、河道、高压供电走廊和压占城市地下管线或者依附防汛墙建造建筑物、构筑物。
第二十八条 按照规划建成的地区和规划保留的旧区居住街坊、里弄、花园住宅、公寓，未经法定程序调整规划，不得拆除、插建、扩建（含加层）各类建筑。
第二十九条 市和区、县人民政府根据市政建设需要，按照规定权限和法定程序作出的调整用地决定，任何单位和个人必须服从。
第三十条 沿城市规划道路、河道、绿化带等公共用地安排的建设项目，建设单位应当按照规划带征公共用地。
第三十一条 因建设需要临时使用土地的，使用者应当按照规定申请临时用地规划许可。
临时用地必须按照市或者区、县规划管理部门批准的用途使用，不得改作他用或者转让，不得建造永久性建筑物、构筑物。使用期满由使用者负责拆除一切临时设施，恢复土地原状，退还原土地所有者或者使用者。

第五章 建设工程规划管理
第三十二条 各项建设工程必须符合城市规划和城市规划管理技术规定。建设单位或者个人必须按照规定申请建设工程规划许可证。
第三十三条 沿道路新建、改建的建筑物、构筑物（含地下构筑物）及其附属设施，不得逾越道路规划红线，并应当按照规定距离后退。
道路规划红线范围内现有建筑物，经市规划局批准暂缓拆除的结构较好的建筑作局部改建时，应当将逾越道路规划红线的建筑底层辟作骑楼，设置人行道。
沿道路建设的建设工程，建设单位或者个人应当向市或者县规划管理部门申请设置道路规划红线界桩。
第三十四条 新建、改建、扩建建设工程，应当按照规定配置绿地和机动车、非机动车停车场（库），按照规划要求配建公共厕所，并与建设工程统一设计、同步建设、同时交付使用，不得改作他用。
第三十五条 新建、改建公共建筑和城市道路，应当设置无障碍设施。
第三十六条 对文物保护单位和优秀近代建筑，应当按照规定进行保护。在保护范围内不得新建建筑物。在保护范围内改建建筑物或者在建设控制地带内新建、改建建筑物，应当符合有关规定，不得破坏原有环境风貌。
第三十七条 沿道路的建筑物、构筑物、城市雕塑、户外广告等设施，应当符合城市规划和市容要求。
沿主要道路不得布置零星、简陋的建筑物和构筑物。沿其他道路设置的建筑附属设施，不得妨碍市容景观。新建、改建中心城主要道路时，沿路的架空线应当埋入地下。
第三十八条 建筑物的室外地面标高，应当符合详细规划的要求；尚未编制详细规划的地区，可以参照该地区城市排水设施情况和附近道路、建筑物标高确定。
新建、改建道路路面标高，应当与相邻街坊以及沿路建筑地坪标高相协调，不得妨碍相邻各方的排水。
第三十九条 管线、道路、桥梁和轨道交通工程建设，应当进行综合平衡，统筹安排。
第四十条 建设工程涉及环境保护、环境卫生、卫生防疫、劳动安全、消防、交通、绿化、供水、排水、供电、供热、燃气、通讯、地下工程、河港、铁路、航空、气象、防汛、抗震、民防、军事、国家安全、文物保护、建筑保护、测量标志以及农田水利等方面管理要求的，必须符合
国家和本市的有关规定。
第四十一条 设计单位必须按照城市规划、城市规划管理技术规定和市或者区、县规划管理部门提出的规划设计要求进行建设工程设计，并对设计质量负责。
施工单位必须按照建设工程规划许可证所附的图纸施工，并对施工质量负责。
第四十二条 建筑工程和管线、道路、桥梁工程现场放样后，建设单位或者个人必须按照规定向市或者区、县规划管理部门申请复验，并报告开工日期，经复验无误后方可开工。市或者区、县规划管理部门受理申请后，应当在法定工作日七天内复验完毕。
第四十三条 建设单位或者个人必须按照建设工程规划许可证及附图的要求，全面完成建设基地内的各项建设和环境建设。
第四十四条 建设工程竣工后，建设单位或者个人必须向市或者区、县规划管理部门申请规划验收。规划验收不合格的，市或者区、县规划管理部门不予签证；房地产管理部门不予房地产权登记。
建设工程竣工验收后，建设单位应当在两个月内拆除建设基地内的临时设施。
建设工程竣工验收后六个月内，建设单位或者个人应当按照规定向市城市建设档案馆或者区、县城市建设档案机构无偿报送建设工程竣工档案。
第四十五条 建筑物的使用应当符合建设工程规划许可证核准的使用性质。需要变更建筑物使用性质的，必须报原审批的市或者区、县规划管理部门批准。
第四十六条 临时建筑不得超过两层，使用期不得超过两年；确需延期的，可以申请延期一次，延长期不得超过一年。临时建筑不得改变用途或者买卖、转让；使用期满后，建设单位或者个人必须负责拆除。
第四十七条 棚户简屋地区的房屋应当按照城市规划进行改建；尚无改建计划的，经批准后，可以进行修建，但应当在排水、通风、采光等方面处理好与相邻建筑的关系，不得扩大原有建筑占地面积，不得妨碍交通、消防安全。
第四十八条 农村个人住房建设应当根据城市规划要求，统一规划、相对集中、与村镇建设相结合。具体办法由市人民政府制定。

第六章 城市规划管理审批程序
第四十九条 各项建设的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，按照下列规定审批：
（一）重要地区和重要道路两侧一个街坊内的建设工程、对城市布局有重大影响的建设工程、全市性市政公用设施建设工程、部队和保密建设工程以及市人民政府确定的其他重大建设工程，由市规划局审批；
（二）除前项以外的建设工程，由所在区、县规划管理部门审批，并在批准后十五天内报市规划局备案，其中外环线以内和主要公路两侧变更原批准规划或者未经批准规划的建设用地，以及十八层（含十八层）以上建筑设计方案，应当报经市规划局审核同意；
（三）浦东新区的建设工程，除对城市布局有重大影响的建设工程、全市性市政公用设施建设工程、部队和保密建设工程外，由浦东新区规划管理部门审批，并在批准后十五天内报市规划局备案，其中中央商务区、中央大道两侧的建筑设计方案应当报经市规划局审核同意。
第五十条 建设项目有下列情形之一的，应当按照规定申请建设项目选址意见书和建设用地规划许可证：
（一）新建、迁建单位需要使用土地的；
（二）原址扩建需要使用本单位以外的土地的；
（三）需要改变本单位土地使用性质的。
第五十一条 建设单位在上报建设项目可行性研究报告前，应当按照规定向市或者区、县规划管理部门申请建设项目选址意见书。
建设单位或者个人申请建设项目选址意见书，应当填报《建设项目选址申请表》，并按照规定附送有关文件、图纸。大中型建设项目，应当事先委托有相应资质的规划设计单位作出选址论证。
市或者区、县规划管理部门受理申请后，应当在法定工作日四十天内审批完毕。经审核同意的，发给建设项目选址意见书，并核定设计范围，提出规划设计要求；经审核不同意的，予以书面答复。
各有关部门在审批建设项目可行性研究报告时，应当验证按照本条例第四十九条规定权限核发的建设项目选址意见书。
建设单位在取得建设项目选址意见书后六个月内，建设项目可行性研究报告未获批准又未申请延期的，建设项目选址意见书即行失效。
第五十二条 建设单位或者个人申请建设用地规划许可证，应当填报《建设用地规划许可证申请表》，并按照规定附送建设项目可行性研究报告和设计方案以及有关文件、图纸。
市或者区、县规划管理部门受理申请后，应当在法定工作日四十天内审批完毕。经审核同意的，发给建设用地规划许可证；经审核不同意的，予以书面答复。
国有土地使用权出让、转让地块的建设工程，在出让、转让合同签订后，应当按照规定向市或者区、县规划管理部门申领或者更换建设用地规划许可证。
建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后六个月内，未取得建设用地批准文件又未申请延期的，建设用地规划许可证即行失效。
施工临时用地规划许可，可以随同建设用地规划许可证一并申请审批。
第五十三条 下列建设工程，应当按照规定申请建设工程规划许可证:
（一）新建、改建、扩建的建筑工程；
（二）新建、改建城市道路、公路、桥梁、管线、隧道、轨道交通工程；
（三）文物保护单位和优秀近代建筑的大修工程以及改变原有外貌或者结构体系或者基本平面布局的装修工程；
（四）需要变动主体承重结构的建筑大修工程；
（五）沿道路或者在广场设置的城市雕塑工程。
第五十四条 建设单位或者个人申请建设工程规划许可证，应当填报《建设工程规划许可证申请表》，并按照规定附送有关文件、图纸。
市或者区、县规划管理部门受理申请后，应当在法定工作日二十五天内审批完毕。经审核同意的，发给建设工程规划许可证；经审核不同意的，予以书面答复。
利用原址建设的建筑工程或者不需要申请用地的管线、道路工程，建设单位或者个人应当按照规定向市或者区、县规划管理部门申请核定设计范围和规划设计要求，并按照规定报送设计方案，经市或者区、县规划管理部门核定设计方案后，按本条第一款规定申请建设工程规划许可证。

单项建设工程的建设工程规划许可证必须按照规定向市或者区、县规划管理部门报批。建设单位或者个人不得化整为零，分别报批。
建设单位或者个人领取建设工程规划许可证时，应当按规定缴纳执照费，并在六个月内开工。逾期未开工又未申请延期或者申请延期未经批准的，建设工程规划许可证即行失效。
第五十五条 下列零星建设工程应当向所在区、县规划管理部门申请建设工程规划许可证（零星），受理部门应当在法定工作日二十天内予以审批：
（一）棚户简屋的修建；
（二）建制镇的个人住房建设；
（三）沿城市道路的房屋门面装修；
（四）户外广告设施的安装。
零星建设工程涉及人民广场地区、中央商务区、市级商业街和文物保护单位、优秀近代建筑的，其设计方案应当报市规划局审核同意。
第五十六条 建设单位或者个人建造临时建筑，应当向所在区、县规划管理部门申请建设工程规划许可证（临时），受理部门应当在法定工作日二十天内予以审批。
第五十七条 需要变更建设用地规划许可证核准的用地性质、位置、范围和建设工程规划许可证核准的建筑性质、位置、面积、高度、结构，道路位置、宽度，桥梁位置、梁底标高，市政公用管线位置、口径的，建设单位或者个人必须报原审批部门批准。
第五十八条 因建设需要拆除原有基地内房屋的建设单位或者个人，应当向市或者区、县规划管理部门申请规划许可。其中拆除本单位或者个人所有房屋的，必须持有房产权属证明；申请拆除其他单位或者个人所有房屋的，应当持有产权人同意证明。

第七章 城市规划实施的监督检查
第五十九条 市或者区、县规划管理部门及其规划管理监督检查机构，负责城市规划实施的监督检查，并依法制止和处理违法建设活动。
规划管理监督检查人员执行公务时，应当佩戴标志，出示证件，并为被检查者保守技术秘密和业务秘密。
第六十条 城市规划监督检查的内容如下:
（一）未经规划许可的建设用地和建设工程；
（二）建设用地规划许可证的合法性及其执行情况；
（三）建设工程规划许可证的合法性及其执行情况；
（四）按照规划建成和保留地区的规划控制情况；
（五）建设工程放样复验；
（六）建设工程竣工规划验收；
（七）建筑物、构筑物的规划使用性质；
（八）按照本条例规定应当监督检查的其他内容。
第六十一条 对按照本条例规定应当给予行政处罚的建设单位、设计单位、施工单位或者个人，市或者区、县规划管理部门应当立案调查，查勘取证，作出行政处罚决定，送达当事人。

第八章 法律责任
第六十二条 未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件占用土地的，批准文件无效，占用的土地由市或者区、县人民政府责令退回，并按照非法占用土地处理。
第六十三条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建设单位或者个人和施工单位，市或者区、县规划管理部门应当责令其停止施工，并视违法建设工程对城市规划和城市管理的影响程度，按照下列规定给予处罚：
（一）有严重影响的，责令限期拆除，或者予以没收；
（二）有影响尚可采取措施消除的，责令限期改正，并处以建设工程土建造价的百分之五至三十的罚款；
（三）尚无不良影响的，处以建设工程土建造价百分之二至二十的罚款，并责令其补办建设工程规划许可证。
违反本条例第二十七条、第二十八条、第三十三条第一款、第三十六条规定的建设工程，责令限期拆除。
第六十四条 逾期不拆的临时建筑或者建设基地内的临时设施，由市或者区、县规划管理部门责令建设单位或者个人和施工单位限期拆除，并从逾期之日起处以建筑面积每日每平方米十元至五十元的罚款。
第六十五条 对违反本条例规定未申请施工放样复验的，处以二千元以下的罚款；未按复验后施工放样要求施工并造成后果的，按照本条例第六十三条规定处罚。
第六十六条 对违反本条例规定造成违法建设的设计单位，由市或者区、县规划管理部门处以设计费百分之十至一百的罚款。
对违反本条例规定造成违法建设的施工单位，由市或者区、县规划管理部门处以施工管理费用的百分之十至一百的罚款。
对违反本条例规定造成违法建设的设计单位、施工单位，由主管部门根据情节轻重给予通报批评、停业整顿直至吊销资格证书的处分，或者按有关规定处理。
第六十七条 对违反本条例规定擅自变更建筑物使用性质的，由市或者区、县规划管理部门责令限期改正，并处以当年重置价百分之二至二十的罚款。
第六十八条 对违反本条例规定逾期未报送建设工程竣工档案的，由市或者区、县规划管理部门责令限期报送，并按照《上海市档案条例》的规定处以罚款。
第六十九条 对违反本条例的单位和个人处以罚款时，应当向当事人出具由市财政部门统一印制的罚没款收据。罚没款按照规定上缴国库。
罚没款必须在规定期限内缴纳，逾期不缴纳的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。
第七十条 建设单位或者个人和施工单位接到停止施工的通知后继续施工的，市规划管理部门可以通知供电、供水部门停供施工用电、用水，有关部门应当协同实施。
对妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观等的违法建设工程，市和区、县人民政府可以组织有关部门拆除，所需费用由违法建设的单位或者个人负责。
第七十一条 越权编制或者违法编制城市规划的，审批机关不予审批。
违法审批或者违法变更城市规划的，由上级人民政府或者市规划局予以撤销。
第七十二条 市或者区、县规划管理部门违反本条例规定核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，或者作出其他错误决定，由市人民政府或者市规划局责令其纠正，或者予以撤销，并对违法建设工程作出处理；造成直接经济损失的，由原发证部门依法赔
偿。
第七十三条 市或者区、县规划管理部门未按期审批建设项目选址意见书、建设用地规划许可证（含临时）、建设工程规划许可证（含临时、零星），造成直接经济损失的，应当依法赔偿。
第七十四条 对违反本条例规定造成违法建设的建设单位责任人，由其上级机关或者所在单位给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十五条 对违反本条例规定造成违法建设的审批责任人，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
市或者区、县规划管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十六条 当事人对具体行政行为不服的，可以在知道具体行政行为之日起十五日内，向作出具体行政行为的行政机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在知道具体行政行为之日起十五日内，直接向人
民法院起诉。
当事人对行政处罚决定逾期不申请复议、不向人民法院起诉，又不履行的，由作出行政处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。

第九章 附 则
第七十七条 本条例下列用语的含义是：
重要地区，是指城市规划确定的人民广场地区、中央商务区、城市副中心、市级专业中心、市综合开发居住区、市经济技术开发区、历史风貌保护区、淀山湖和佘山风景区、军事设施保护区，金山卫、宝钢、安亭、吴淞、闵行和吴泾地区，市级以上文物保护单位和优秀近代建筑保护单
位建设控制地带、外环绿带等。
重要道路，是指市级商业街（南京路、淮海中路、四川北路、西藏中路等），浦东新区中央大道，内环线和外环线，内环线范围内三条东西向主干道和三条南北向主干道。
对城市布局有重大影响的建设工程，是指航空港、铁路及其站场、水运港区、地下铁道沿线及其站场、黄浦江大桥隧道及其出入口、轨道交通线路及其站场和高压供电走廊等。
重要地区、重要道路、对城市布局有重大影响的建设工程的具体范围由市规划局划定。
第七十八条 本条例的具体应用问题，由市规划局负责解释。
第七十九条 本条例自1995年7月15日起施行，上海市第九届人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《上海市城市建设规划管理条例》同时废止。



1995年6月16日
公正执法面临的问题及对策

刘 辉


依法治国已经成为我们的基本国策，要实现依法治国，就要做到立法、执法、司法和守法四个方面齐头并进，缺一不可。就目前我国的法治现状而言，已经基本具备了有法可依，但有法必依、执法必严、违法必纠却不尽如人意。有法不依，执法不严，违法不纠的现象在一些地区、一些部门还相当严重，这种现象的存在将严重影响依法治国方略的实施。我们必须对其进行研究和探索，找出存在的问题，提出解决的办法，保证有法必依、执法必严和违法必纠落到实处。基于此，本文将对公正执法面临的问题及解决的对策加以探讨。
一、公正执法中存在的问题
执法指的是一定的国家机关按照法律、法规和规章赋予的权限将国家立法机关制定的法律规范付诸实施的活动。包括行政机关、司法机关的职务活动均属于执法的范畴。建立社会主义法治国家固然要重视立法工作，但更要重视执法环节。法律制定颁布后，能否得到执行是社会主义法治国家能否建立的关建。现行法律的执法就面临严重的问题。首先是以权压法，以言代法的现象依然存在。有的执法机关不是严格依法办事，而是滥用法律赋予的权力，超越法定职权范围，乱处罚、乱罚款、乱收费，擅自越权执法。其次是执法不到位，定性不准确。部分执法人员不严格执法，程序混乱，工作不认真履行职责，敷衍草率，使违法者有可乘之机，钻法律空子，进行不合法行为，扰乱社会经济秩序，损害经营者的合法权益。如一些无证经营者，受执法单位个别人的庇护，有持无恐，不缴税费，获取暴利，破坏了经济秩序。再次，违法者得不到应有的制裁，丧失了法律的权威。目前由于执法力度不够，执法环境较差，使得违法者得不到应有的制裁。案件久拖不决，致使民事纠纷案件激化为刑事案件。一些执法部门，对自已有利的事情争着管，特别是涉及罚款处理的案件。而对自已没有利的事情则嫌麻烦，互相推诿不愿意管。最后，判决的执行工作阻力重重。有的判决涉及“三角债”问题而难以执行；有的当事人自持靠山强硬，拒不执行；还有的无理取闹，抗拒执行，甚至殴打执行法警。
二、影响公正执法的原因
存在上述问题的原因，有历史背景，也有现实基础，归纳起来主要有以下几个方面：
（一）立法滞后且法条过于原则
我国已加入WTO，要建立社会主义市场经济，如此必须建立一套即适用WTO运行规则，又符合社会主义市场经济需要的法律体系。但从我国的立法实际看，过去总是注重成熟一个，制定一个，忽视了超前立法在社会中的导向作用，造成了立法活动相对于经济发展的相对滞后的状态。由于法律不能及时出台，不能产生规范和调整作用。尤其是当不良社会关系已趋于定型，再用法律禁止，难免造成法不责众的现象。同时，由于立法滞后造成一些经济领域长时间无法可依，只好比照某些法律条款，甚至依靠政策精神，严重影响了公正执法的效率。而一些已颁布执行的法律，条款也过于原则，操作性不强，达不到预期的实际效果，成为一纸空文。
（二）执法条件落后，执法人员素质不高
执法人员的职业道德水平不高，到执法机关办事常遇到“门难进，脸难看，话难听，事难办”的现象；还有的执法人员素质低下，贪图享乐，吃请受贿。为一些违法者逃脱法律的制裁，成了金钱和人情的俘虏，滥用职权，徇私枉法。
执法人员的业务素质与市场经济的要求相去甚远。一是部分执法人员文化程度不高，尤其是基层执法机构人员表现更为突出。其中具有大专以上文化程度的只占少数，法律专业毕业的人员更少。二是执法队伍的知识结构不合理。在社会主义市场经济建立的过程中，经济纠纷大量出现，要求执法人员不仅要懂法律，还要懂经济、懂外语。而实际懂法律、懂经济、懂外语的人不多，三者兼而有之的就更少。三是随着经济的发展，科技的进步，经济交往频繁，社会经济关系日趋复杂，违法犯罪手段也更加先进和隐秘，要求执法人员有过硬的业务能力。而现在执法人员业务技能还有相当差距。
执法条件也有很大的局限性。有的执法机构执法人员不足，难以完成日益繁重的执法任务，雇用非公务员执法的情况比比皆是。使用这些业务不精通，素质不高，责任心不强的人员，不可能提高执法效益。有的执法机关经费紧缺，执法人员的工资都不能如期发放，调查差旅费由个人垫支，办案经费不能保障，办案很难及时到位。有的执法机关办公条件落后，在外执法靠借其他单位的车辆，办理业务没有采用先进设备，难以适用办案要求。
（三）现行司法体制存在的局限性
司法机关的人权、财权受制于地方政府，尤其是在经济纠纷案件的具体执法中，下级司法机关不得不考虑本地利益，因为这与自身的经费来源息息相关，也不得不考虑当地领导的指令。有的地方领导从本地利益出发，专断行事，以权压法，阻挠公正执法活动，致使有些执法人员偏袒本地当事人，排斥外地人，因此而作出不公正的裁决。
（四）法律监督机制运行不畅
一是监督法律、法规不健全。市场经济是法治经济，这就要规范经济活动，把一切经济活动纳入法制轨道，使其法制化，规范化，充分发挥法律监督的作用。但目前关于法律监督的有关规定不全面，比较分散、抽象、原则，至今，还没有制定监督法来明确规定法律监督的体系、方式、实施保证措施等，致使监督不力。
二是法律监督比较单一。人大具有崇高的法律地位，但在实际中没有得到充分的体现。其监督方式是听取报告和检查，缺少强有力的手段监督行政机关和司法机关的执法活动，因此制约能力不强，难以发挥应有的监督作用。
三是法律监督意识有待提高。人大作为国家权力机关，在我国法律监督体系中处于核心地位，具有最高权威。几年来，人大代表的组成人员中，素质素质逐年提高，但总体水平还远远达不到依法治国的要求，与自身所负的人大代表的重任还有一定的差距。由于素质不高，法律监督意识不强，致使工作成效低，致使监督不力。
三、公正执法的对策
（一）在确保立法质量的基础上，加快立法速度。
为适应市场经济发展的需要，立法滞后的状况必须彻底改变，可采用多种立法方式。第一，充分发挥中央和地方的积极性。由于全国人大常委会立法任务繁重，许多法律不能及时制定出来，首先需要加快中央立法步伐，加强地方立法速度，以适应新形势的要求。同时坚持地方立法不得与宪法、法律和行政法规相抵触的总原则。第二，联合立法。改变过去由一个部门起草立法的情况，可以实行由享有立法权的各有关部门联合草拟，共同审议，也可由中央和地方联合起草法律，这样既考虑国家整体利益，又照顾各地的实际情况，提高适用性和操作性。第三，借鉴国外经验，要大胆地借鉴资本主义市场经济立法成果，为我所用，加快立法，建立社会主义市场经济的法律框架。第四，提高立法质量，增强法律的可操作性。法律条文具有较高的严密性和规范性，要用清楚的、具体的、严谨规范的法律语言来规定人们的行为和法律后果，只明确表述规范性内容，才便于正确地执行。同时还应及时制定配套法规，以保证法律的有效落实，否则难以落实。要建立专门审查机构，及时对地方法规对进行审查，避免矛盾和冲突，严格实行备案审查制度和违法撤销制度，定期编纂和清理法律、法规。
（二）加强执法队伍建设，提高执法水平
一是加强执法人员的思想政治教育。执法队伍的素质高低，执法水平的优劣，是关系到法律能否落实的关键环节，要采取多种手段和途径，提高执法人员的水平。要以江泽民“三个代表”思想为指导，培养热爱党、热爱祖国、热爱社会主义、热爱人民的执法人员。保证在执法中，廉洁奉公，不徇私情，秉公办案，做到定性准确，量刑适当；要把思想政治教育定期化，制度化，由专人负责，常抓不懈。通过思想政治教育，培养典型，以点带面，全面提高。
二是建立执法责任追究和奖惩机制。一要建立个人执法档案，对严格执法、忠于职责、出色完成执法任务的人员要给予奖励，对执法不严、执法犯法、徇私枉法者，进行严肃惩处，并将处理情况载入档案，晋级增资、提拔重用等都要与之挂钩。要建立错案追究制度，从立案、侦查、审理到执行，都要实行专人负责制，出现错案，一追到底，决不姑息，该奖则奖，该罚则罚。
三是提高执法人员的业务素质。要加强法律学科教育，非法律专业的学生也应增设法律选修课。适当提高执法人员的待遇，以吸引优秀大学生从事执法工作。要把住执法人员的入口关，同时定期进行考核，考核不合格的，坚决调离执法机关。
（三）推进司法制度改革
首先，为适应社会主义市场经济的要求，要彻底改变司法体制条块分割的局面，变块块领导为条式领导。保证司法独立，不受块块领导的干预。形成执法人员唯一职责就是执行法律，依法办事的共识。
其次，把司法干部人事管理体制的改革同领导体制改革统一起来，实行司法干部的归口管理，不再归地方组织部门管理。
再次，要改革司法经费体制。实行司法经费单列，由中央财政统一拨出，系统内逐一下达，保证办案经费和改善装备，独立于当地政府，解决影响司法机关独立执法的行政权力障碍。
（四）强化法律监督机制
应强化权力机关的监督职能。人大及常委会的立法任务繁重，法律监督的力量不足。为此有必要把法律委员会分设立法委员会和监督委员会，专门进行法律执行的监督工作，辅助人大常委会行使法律监督权，对司法活动和行政执法活动实行法律监督，借鉴西方质询制度的经验，定期召开监督委员会对执法机关的质询和答复，监督本阶段的执法活动，纠正违法行为，制约执法行为的随意性；建立定期执法检查制度，由法律监督委员会定期组织执法检查，翻阅案卷，听取报告，审查执法情况，发现执法问题，督促限期纠正，维护执法权威。
到上世纪末，我们初步建立了社会主义法律体系，这在世界立法史上已经形成了辉煌的一页，与之相应的执法工作也不断前进。进入二十世纪，我们的国势空前强盛，市场经济稳步推进，改革开放不断深入，足球出线，申奥成功，加入世贸，更加鼓舞了建设社会主义市场经济的信心和决心。虽然当前我们在立法和执法的质量上，时间上，人员的素质上，与发达国家还有一定的差距，但是只要我们坚持依法治国的方略，按照江泽民“三个代表”的思想要求，与时俱进，开拓进取，一定能够使公正执法落到实处，实现社会主义法治国家的目标。