城管吓死人的制度性反思

周永坤
苏州大学王健法学院博士生导师


2007年4月24日傍晚，南京奥体中心附近的牡丹江街上某建筑工地门口，一名卖水果妇女看见城管执法车开过来，担心占道经营受处罚，慌忙跨上三轮车，骑了就走，不料刚走出十几米，一头栽倒在地，猝然身亡。曹卢杰、任国勇：《卖水果妇女掉下三轮车猝亡》，《扬子晚报》2007年4月25日。
城管始于何年何月，它由谁首创似已不可考，但是城管近年成为社会批评的对象却不容置疑。前次小贩崔英杰案尚未最终结案，又有此次南京“城管吓死人”事件，再次促使人们思考城管问题。
　　城管是我国社会转型中的产物，它的产生与发展有相当复杂的原因。它的直接原因当有三：现代化过程中城市人口的膨胀，单位社会解体所带来的社会失序，由于前两者所造成的警力不足。 第一个原因不必多说，大家都看得见，第二个原因得说几句。改革开放前的中国社会可以称为“单位社会”，它的最大特点是“人是单位的一员”，每一个单位就是一个小社会，单位承担着大部分的社会功能，包括对成员的管理职能与纠纷解决职能。作为一种社会管理形式，它是非常成功的。但是，但的最大问题是公民对单位及其领导的依附所带来的人的依附性。改革开放以后，它在种种改革面前无法存在，逐渐解体。单位社会的解体使人成为真正意义上的“社会的人”，而这是公民社会的必要前提，因此这无疑是社会的一大进步。但是由于平等、法治的社会管理机制的滞后，不同程度的社会失序接踵而至。人口膨胀加上社会失序，增加了警力的需求，这本来很正常，需要增加警察。但是由于以下这两个原因的介入，这一社会原因才导致了“城管”的产生。其一是经济的考虑，由于警察的成本相对高，有些地方无能力或不愿意支付这一较高的成本，于是想出了城管，由他们行使相当一部分警察职能。二是为了权力的便捷行使。警察权的行使有较多的法律限制，而城管这一新的组织形式很少、在起初几乎没有法律限制，而它几乎可以什么事都管，特别是带有强制性的行为。说白了，城管的兴起是权力为了规避法律而催生的一种组织。可以这样理解，城管正是“单位人”思维在新社会中的形态化，人们试图用单位的管理模式（非法治模式）来管理“自由人”的城市，他们将城市当成了他们原来管理的单位。
　　既然如此，城管的行为就带有相当程度的非法性。最为代表性的行为有两种，一是对公民的财产与身体所采取的种种“即时强制”措施，二是对公民财产的“罚没行为”。这两类行为都是最为严重的“侵害性”行政行为，当受到行政法上的严格规制。如果由警察来行使，很容易导致诉讼，并可能引起“众怒”，对于权力来说，这就显得很麻烦。而城管就可以规避之。这是城管繁荣背后的真正的原因。
　　因为城管对公民权利构成严重的侵犯，而在现制下又没有合适的救济途径，因此可以说，城管与人民之间的关系具有相当的“自然状态”意义，它导致民众的反感甚至反抗是自然的。正是在这个意义上，我在上面的博文中说，崔英杰案其实是一个“悲剧”，一个制度性的悲剧。社会应当反思，在这一事件中，社会应当有什么责任，不要老是将犯罪分子魔鬼化。一个过分依仗暴力而较少规范的组织，它在民众中必然产生恐惧，恐惧可能带来过度反应：崔英杰是其代表；恐惧可能带来心理上的重压而产生不测，那个我至今不知姓名的45岁的女性是代表。我相信在这一悲剧中，城管队员是无辜的，我估计（仅仅是估计）死者可能有某种没有察知的疾病，由于过度惊吓导致急性发病猝死；或者可能由于过度惊吓倒地，继而导致脑损伤而不幸身亡。
　　城管队员与公民的对立状态与情绪不是个别城市的现象，它带有普遍性。但是可惜的是，我们缺乏反思能力，我们只知强化它，这表现在各地城管装备的“现代化”上，有的地方甚至提出城管要带枪。我奉劝不要这样做。我们需要反思的是这一制度本身的合法性如何，或者如何对它加以法律规制，以保障公民的权利，而不是进一步使它暴力化。在一个法治的社会里，暴力只能由警察行使，而警察在法院的监视之下。
　　昨天，我看到美国的校园枪击案竟然这样落幕：他们将凶手赵承熙也列为悼念对象。表面上这一做法是如此的不合逻辑，其实，这正是进步社会的逻辑。一个健康的社会正是建立在社会的反思之上的，正是这一反思是社会合理化的动力。美国人从“杀人魔鬼”身上尚且能反思他们自己对于移民的行为，我们难道不应当从城管接二连三的制度性悲剧中反思点什么吗？

来源于“平民法理”法律博客http://guyan.fyfz.cn/blog/guyan/

卫生部


卫生部关于加强"旅游黄金周"期间食品卫生监督管理工作的通知

各省、自治区、直辖市卫生厅局：

　　今年"旅游黄金周"适逢国庆、中秋佳节，为保证饮食卫生安全，使人民群众渡过一个安乐详和的节日，各地卫生行政部门积极行动，部署开展了"旅游黄金周"食品卫生监督检查工作，重点开展了对月饼、熟肉制品、冷荤凉菜的监督抽查工作，查处了一批不合格食品，对节日市场和旅游景点的食品卫生安全起到了保证作用。为进一步做好"旅游黄金周"期间的食品卫生监督管理工作，防止重大食物中毒事件的发生，现紧急通知如下：

　　一、各级卫生行政部门要高度重视"旅游黄金周"期间各主要旅游景点、风景名胜古迹周边的宾馆、旅店、饭店等集体餐饮单位，以及节日市场的食品安全工作。根据旅游、交通等部门预测的旅游形势，及早动手，排查这些地区可能发生食物中毒的隐患，预防和控制食物中毒的发生。要把这项工作作为党和政府关心群众生活，密切联系群众的大事来抓，精心组织，认真研究部署各项工作，切实做好"旅游黄金周"食品安全监督管理工作。

　　二、要结合当地和旅游期间人们的饮食习惯和消费特点，因地制宜，积极做好预防和控制食物中毒的各项准备工作，包括制定食物中毒救治预案、培训旅游地区餐饮单位主管负责人、提高医疗机构应急处理能力、掌握食物中毒的诊断和救治方法，做好节日期间救治食物中毒病人的准备工作。必要时，卫生行政部门要派出专业人员，加强对餐饮单位的日常监督管理，及时发现存在的问题，监督企业尽快进行整改。

　　三、要加大监督执法力度，落实各项责任。各地卫生行政部门要结合本地实际，制定节日市场（包括旅游景点）的监督检查计划，重点检查餐饮业及街头食品的食品卫生安全工作。要控制容易发生食物中毒的关键环节，凡新建、改建工程不符合开业条件的，坚决不能办理卫生许可证；人员未经健康体检和培训的，坚决不能从事食品生产经营活动；食品生产经营条件不符合卫生要求的，或发现经营超过保质期限、无生产日期、生产地址、生产厂家的食品，或未按规定索证的单位要坚决停业整顿，如整改后仍不合格的，要吊销卫生许可证；予以取缔；对无证、无照、无经营条件的食品经营单位和街头食品摊贩要坚决予以取缔。同时，要与各相关部门密切配合，明确分工，落实各项责任。

　　四、要把节日市场食品卫生监督检查工作与整顿和规范市场经济秩序工作有机地结合起来，针对节日期间不法分子制售假冒伪劣产品的违法行为，采取有力措施，坚决予以取缔。在监督检查中发现的重大案例，要及时报告我部。

　　五、要配合舆论宣传部门做好节日市场（旅游景点）的宣传工作。要加大宣传力度，发挥舆论监督作用，并及时将监督检查情况、大案、要案的查处情况向社会公布。同时，也要向社会公布一些严格执行食品卫生法的优秀企业，正确引导消费。

　　六、要严格执行食物中毒的紧急报告制度，凡隐瞒、延误重大食物中毒报告的，各地卫生行政部门要依法严肃处理，我部将对处理结果进行通报。


卫 生 部　　
二OO一年九月二十七日