浙江省嘉兴市人民政府办公室


嘉政办发〔2005〕85号


嘉兴市人民政府办公室关于印发嘉兴市发展和改革委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知


各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：
《嘉兴市发展和改革委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》已经市政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。



嘉兴市人民政府办公室
二○○五年七月六日



嘉兴市发展和改革委员会职能配置内设机构和人员编制规定

根据《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅关于印发〈嘉兴市深化完善政府机构改革方案〉的通知》（浙委办〔2004〕79号），嘉兴市发展计划委员会改组为嘉兴市发展和改革委员会，挂市经济技术协作办公室、市物价局、市信息产业局牌子，为市政府组成部门。市发展和改革委员会是负责研究提出全市国民经济和社会发展战略、规划，进行统筹协调、总量平衡、结构调整，指导总体经济体制改革的综合调控部门，并主管区域合作交流、物价管理、推进信息化及信息产业发展工作。
一、职能调整
（一）划入的职责。
除企业上市、事业单位改制国有资产处置职责交由市人民政府国有资产监督管理委员会承担外，原市人民政府经济体制改革委员会办公室的其他职责全部划入市发展和改革委员会。
（二）增加的职责。
1．负责电力发展和改革工作；
2．研究提出现代物流发展的战略、规划，协调流通体制改革的重大问题；
3．负责全市各类园区（开发区）的发展规划和综合平衡；
4．组织协调全市信用体系建设工作；
5．研究制订全市加强对口支援和国内合作交流工作的有关政策与措施建议，并组织实施；
6．负责全市第三产业发展的组织实施、协调工作。
（三）划出的职责。
根据嘉委办〔2003〕57号文件精神，原市计委承担的接轨上海（浦东）的有关协调服务工作，统一由市对外开放领导小组办公室组织实施。
二、主要职责
根据以上职能调整，市发展和改革委员会的主要职责是：
（一）组织编制和实施全市国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划；负责规划体制改革，建立发展规划体系；负责规划、计划的制定和组织审核、评估调整等综合管理工作；组织编制和审核、审批区域规划、重点专项规划；衔接平衡产业发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划等区域规划和专项规划之间的关系。
（二）负责全市社会总需求和总供给等重要经济总量的平衡和重大比例关系的协调，提出国民经济发展和优化重大经济结构、实施可持续发展战略的目标和政策，引导和促进区域经济协调发展，推进城市化和城乡一体化统筹发展；组织编制国土整治、资源合理开发利用、生态环境保护建设规划；提出市重点工程农用地转为建设用地和水资源供求年度计划，并会同有关部门组织实施与管理。
（三）研究分析全市国民经济和社会发展情况，进行宏观经济的监测、预警；负责汇总和分析财政、金融、价格运行情况，研究提出全市运用财税、金融、投资和价格等经济手段进行调控的政策建议；研究编制全市企业债券的发行计划和政策措施，负责企业发行债券的审核、上报和监督实施工作，参与编制财政收支计划。
（四）根据国家、省经济体制改革的总体部署，结合嘉兴实际，研究提出我市经济体制改革的总体规划和实施意见；组织综合性改革试点；负责前瞻性、全局性的重大改革课题研究；研究制订投资、计划、价格等体制改革方案并指导实施。
（五）研究提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目的布局；负责全市固定资产投资的综合管理，提出市财政性建设资金的规模和投向，并纳入投资计划管理，协调引导其他投资资金的投向；负责安排限额以内及市直单位的基本建设项目；会同有关部门负责国有基础设施资产权益转让项目的管理；负责政府投资项目的审批和管理，研究建立政府投资项目的监督管理制度，建立项目储备库；加强和改进对各类民间投资的宏观调控，牵头建立空间布局规划、资源许可利用、行业准入标准等。根据分工承担使用国内、国外资金进口设备免税确认的申报及政策协调工作。
（六）负责全市基本建设综合管理；编制全市重点建设项目计划并组织实施；负责市重点建设项目和重大项目招标投标的监督管理；负责工程咨询业的管理；负责全市铁路建设工作；组织和管理全市重大项目稽察工作。
（七）会同有关部门研究提出我市利用外资和境外投资的发展战略、总量平衡和结构优化的目标与政策，承担全口径外债管理；负责安排和上报重大外资项目、国际金融组织贷款项目、外国政府贷款项目、国际商业贷款项目和重大境外投资项目。
（八）负责全市重要农产品进出口、粮食等重要商品、物资储备的计划管理；研究指导全市市场流通设施建设规划和总体布局；研究提出内外贸、现代物流发展战略、规划和政策，协调流通体制改革中的重大问题。
（九）负责人口和计划生育、科学技术、教育、文化、卫生、体育、旅游等社会事业与全市国民经济和社会发展计划、规划的衔接平衡；研究提出促进就业、调整收入分配、完善社会保障等经济与社会协调发展、相互促进的政策；协调各项社会事业发展中的重大问题；参与社会保障制度改革政策的制定。
（十）会同有关部门研究提出农村农业经济发展速度、总量平衡、结构调整和生产力布局的目标及政策建议；负责安排农村、农业限额以内重大建设项目；负责全市农业资源的综合管理；负责编制全市农业综合开发规划，参与全市农业综合开发工作。
（十一）研究提出并协调全市主要产业门类的调控目标及政策；指导和促进工业及高技术产业发展，推进工业化、信息化和重大科技成果产业化；负责安排交通、能源、工业、高技术产业建设项目；负责电力发展改革和稀土开发应用；负责全市各类园区（开发区）的发展规划和综合平衡；组织编制全市产业导向目录和发展规划，制定高技术产业发展规划，组织推动高技术产业化项目的实施，负责协调全市循环经济建设的规划研究和有关政策的制定实施。
（十二）负责全市第三产业的综合管理，拟订第三产业发展规划和政策措施并组织实施，研究服务业的发展战略和重大政策，协调服务业发展；负责各种运输方式的衔接协调工作。
（十三）组织协调全市信用体系建设工作；会同有关部门研究制订全市招投标综合性政策，并做好相关指导、协调工作。
（十四）负责协调全市国内合作与交流工作，研究提出全市合作交流工作计划、规划并组织实施；负责制定实施推进我市对口支援、山海协作和参与西部大开发等国内合作交流的政策措施；负责对区域经济合作组织进行指导、协调和服务，推进区域经济合作交流；负责国内招商引资工作；会同有关部门衔接、协调本市与市外政府间的合作交流事项，负责友好城市政府间日常联络服务工作;负责市外企业驻嘉办事机构的管理工作和我市到外地设立办事机构的联络、协调服务工作。
（十五）主管全市物价工作。
1．贯彻执行国家和省有关价格管理的法律、法规、规章和方针政策，实施国家和省有关价格改革和调整方案；研究提出价格管理的规范性文件，经批准后组织实施；管理属于政府定价和政府指导价的商品和服务价格；受理价格行政复议案件和申诉案件，处理价格争议；指导全市性行业组织的价格自律工作。
2．配合有关职能部门审批、管理行政事业性收费项目；会同有关职能部门制定和调整收费标准，组织实施收费许可证制度和收费的定期验审制度，监督收费执行情况。
3．管理、监督市场价格行为，规范和引导经营者定价行为；制止价格垄断、价格欺诈、低价倾销、牟取暴利等不正当价格行为，维护正常的市场价格秩序。
4．组织全市性的价格监督检查；依法对市级机关各部门、县（市、区）人民政府和市属企事业单位的价格活动进行监督检查，对各类价格违法行为实施行政处罚；受理价格投诉、举报；指导社会价格监督组织开展价格监督活动；组织实施商品和服务明码标价制度；指导企业建立健全内部价格管理制度。
5．负责市场价格的监测、监审，调查分析市场价格变动趋势；指导全市建立健全价格调节基金和风险基金制度;负责全市工农业商品、公用事业的生产成本和流通费用及收费项目成本的调查分析；建立健全全市价格监测网络，及时向政府提供价格政务信息，定期发布市场价格信息。
6．负责对全市涉案物品价格认证机构的监督管理工作，指导全市价格鉴证、价格认证机构开展涉案标的物价格评估、价格鉴证、认证、咨询、仲裁，以及拍卖公物的底价认证和财物拍卖等价格事务工作。
（十六）主管全市信息化推进和信息产业发展工作。
1．贯彻实施党和国家、省有关信息化发展的战略、方针和总体规划及法律法规，研究制订我市国民经济和社会信息化的发展规划和政策措施，研究、起草有关信息产业（行业）管理办法。
2．审核协调本市信息基础网络发展规划并监督实施；指导信息资源的开发利用工作；组织协调信息与网络安全工作。
3．根据产业政策与技术发展政策，引导、扶植信息产业的发展，推进电子信息产品制造业、软件业和通信业的技术创新工作，指导产业结构、产品结构调整，指导企业的改革与发展；负责行业统计；贯彻国家、省有关信息产业行业技术标准，负责电子信息行业的产品质量监督与管理工作。
4．指导协调全市电子信息技术推广和利用电子信息技术改造传统产业工作；依法对信息服务市场进行监管；组织软件业企业和系统集成商等信息服务业的企业资质认证工作，并实施监管。
5．负责全市重大信息化建设项目的审核、审批（或行政许可）工作。
（十七）贯彻执行国家、省有关口岸工作的方针、政策和法律、法规，根据嘉兴实际，制定具体规定和实施办法，研究和改进口岸管理工作；负责制定全市口岸开放、发展规划、工作计划和具体政策，并组织实施。检查、督促、协商口岸外贸运输和国际旅客运送工作；协调境外交通工具在本市口岸临时出入境（过境）查验监管工作。
（十八）承办市政府交办的其他事项
三、内设机构
根据上述职责，市发展和改革委员会设18个职能处（室）：
（一）办公室
综合协调机关日常政务；负责建立健全委机关各项规章制度，负责年度工作目标责任制的实施和考评；负责文秘、督查、信息、财审、保密、档案、信访、宣传、保卫、电子政务、行政管理、后勤服务等工作；协调人大代表建议、政协委员提案的办理；负责委机关和委属单位的干部管理、机构编制、人事管理和机关离退休人员的管理服务工作。
（二）政策法规处
研究国民经济和社会发展重大战略、方针和政策；研究经济体制改革中的全局性、综合性重大问题；研究国内外经济形势对我市的影响；负责重要政策、文件和报告的起草；负责对外信息发布；跟踪分析经济运行、体制改革中重点问题和热点问题，对有关重大经济政策的实施进行评估；组织推进城市化发展的政策研究；组织委内行政审批制度改革，参与综合性经济体制改革方案的研究制定；组织全委系统的调查研究、重大课题研究工作；统一归口全委法规工作，并对全市本系统法规工作进行指导；负责行政执法、行政复议、法制监督、起诉应诉和普法工作；组织协调全市信用体系建设工作；承担市“信用嘉兴”建设领导小组办公室的日常工作。
（三）发展规划处（环境资源与地区发展处）
研究制订全市国民经济和社会发展战略、中长期规划和生产力布局规划；负责各类规划的审核衔接、评估调整等综合管理工作；指导部门和县（市、区）中长期规划编制工作；负责中长期规划与年度计划的衔接；研究提出经济结构调整与产业发展的目标和政策；研究统筹区域发展、人与自然和谐发展的重大问题，组织编制国土规划、区域规划、水资源综合规划、生态环境规划；负责生态市建设重大项目年度投资计划，编制生态环境保护与资源综合利用计划；参与编制农用地转为建设用地计划，提出市重点工程农用地转为建设用地的年度计划，并会同有关部门编制实施计划；提出海洋开发、污水垃圾固体废物处置和绿色援助项目；参与建设项目环境影响评价、水土保持方案审查；参与城镇体系规划、城市总体规划、土地利用规划等编制审核；参与重大建设项目前期工作。
（四）国民经济综合处（财政金融处、市国防动员委员会国民经济动员办公室）
研究提出全市国民经济和社会发展年度计划，协调和平衡各项专项计划；负责对全市国民经济运行状况进行监测预测，提出经济形势分析报告；研究提出促进经济增长、增加就业、稳定价格等有关政策建议；研究分析全社会资金平衡状况和财政、金融、保险、价格运行形势并提出政策建议；研究提出我市直接融资的发展目标和政策建议；引导社会资金投向，编制上报企业债券发行计划并监督实施；参与设立产业投资基金、创业投资机构的审核工作；协调地方性中小金融机构发展的有关工作。承担市国防动员委员会国民经济动员办公室的日常工作。
（五）固定资产投资处（基础产业发展处、重大项目前期工作办公室）
研究提出全市中长期和年度固定资产投资总规模、结构和资金来源，提出全市固定资产投资项目的中长期规划和年度投资计划；负责全市固定资产投资的综合管理，提出市财政性固定资产投资的规模和投向，编制市级财政性建设资金的投资计划，负责重大建设项目的布局和规划；负责重大城市基础设施、城市环保设施、能源、交通设施项目的审批和核准；负责限额内及市级单位建设项目的总体设计、设计方案和初步设计审批；会同市有关部门牵头编制全市经济适用房建设投资指导性计划，审核房地产开发项目；负责安排市级单位基本建设项目；负责城建、政法、党政机关办公楼等基本建设项目的安排和申报工作；研究起草有关投资宏观调控政策；参与投资体制改革工作；负责全市民间投资登记备案和核准制的综合管理工作；负责固定资产投资方向调节税有关工作；负责工程咨询的监督和管理；研究提出能源、交通等基础产业的发展战略和中长期规划；上报、审批电厂、电网建设和重大交通建设项目；负责热电规划及热电联产建设项目的审查、审批；负责石油天然气项目和成品油储运设施的规划、布局及项目管理；组织指导能源行业的节能、综合利用和环境保护工作；衔接平衡能源、交通等行业规划和年度发展计划；负责各种运输方式的综合平衡以及发展中重大问题的协调工作；监测、分析基础产业和发展状况、市场需求和项目布局；负责污水处理工程、电源（热电厂、核电站、输变电）建设工程、港口码头、轨道交通项目及其他重大项目的前期规划、项目论证和有关协调、服务等工作。承担市天然气利用工作协调小组办公室的日常工作。
（六）基本建设综合办公室（重点工程办公室、市重点工程招标投标办公室、市重大项目稽察特派员办公室）
负责全市基本建设的综合管理和市重点建设项目的实施管理，研究提出有关管理政策措施；指导和协调全市基本建设项目招标投标工作。会同有关部门核定审批权限内建设项目的招标发包方式和范围，及市重点建设项目招标投标的监督管理；会同有关部门修订、审查工程定额和费用，审定颁发建筑、安装工程预算价格、收费标准和建设指标参数；研究提出市重点建设项目和年度实施计划，并负责检查、监督、指导和协调工作；负责市重点建设项目工期考核和竣工验收、后评估工作；负责市重点工程和政府投资项目的工程监理管理和监督；会同有关部门研究制订全市招投标综合性政策。对国家、省和市出资的重大建设项目建设过程中的工程招投标、建设进度、工程质量、资金使用以及投资概算控制进行监督检查；对稽察工作中发现的重大问题，提出相关措施和建议；负责监督被稽察单位整改落实工作。承担市重点建设领导小组办公室的日常工作。
（七）外资处
研究提出全市利用外资和境外投资的发展战略、总规模和投向；负责全口径外债的总量控制、结构优化和监测预警工作；研究提出借用国外贷款、吸收外商直接投资、境外投资的中长期规划和年度发展计划；指导和监督外资的使用；负责安排和上报国际金融组织贷款项目、外国政府贷款项目、国际商业贷款项目和重大境外投资项目；负责贯彻实施国家《外商投资产业指导目录》，引导全市外商投资导向；负责安排和上报外商投资重大项目；负责外商投资企业有关基本建设项目的审批工作；根据分工承担使用国外资金项目进口设备免税确认及政策协调工作；会同有关部门安排利用外资新方式的试点项目；会同有关部门进行国有基础设施资产权益对外商转让的管理；负责与国际组织、外国政府及机构合作的有关事宜；组织国际经济交流活动。
（八）农村经济发展处（产业发展处）
研究提出农业和农村经济发展战略及政策措施。组织编制农业和农村经济发展中长期规划、年度计划，衔接平衡农口行业、部门和小城镇等发展规划、年度计划及政府投资计划，审核审批农业、畜牧业、林业、水利、围垦、渔业、气象等产业、行业限额以内的重大建设项目；负责建设项目的农业自然资源开发利用可持续发展影响评价工作；负责安排和申报农村基础设施建设补助项目；负责安排和申报农林水产基地、农业产业化经营建设计划和农业、农村现代化示范工程建设重大项目。研究提出工业各行业的产业发展战略，提出各相关产业总量平衡与结构调整的目标和政策建议，衔接平衡行业规划和政策，拟定相关产业的中长期规划和年度发展计划；负责各类园区（开发区）的发展规划和综合平衡；负责全市稀土开发应用工作；负责规划重大工业项目布局，指导监督政策性贷款的使用方向；负责工业基本建设项目的审批（或行政许可）、申报工作。
（九）社会发展处
研究全市社会发展战略，协调各项社会事业发展中的重大问题，提出政策建议；会同有关部门制定全市各项社会发展事业的中长期规划和年度计划，并监督实施；负责申报向国家、省争取的社会发展项目；负责审批限额以下社会发展项目，审核上报限额以上项目；负责评价全市和县（市）社会发展的总体水平；提出市级预算内社会发展投资项目建议计划；会同有关部门组织筹措社会事业专项资金；会同有关部门制定全市中等职业学校招生计划、毕业生就业指导方针政策和学校新建、扩建、布局调整工作；研究提出促进就业、调整收入分配、完善社会保障与经济协调发展的政策。
（十）经贸流通处
负责对全市第三产业发展的组织、规划、协调、管理工作；研究提出第三产业的发展战略、规划和政策；负责编制全市第三产业重点项目建设计划。研究提出内外贸的发展战略、规划和政策；研究提出现代物流发展的战略和规划；负责全市粮食等重要物资的宏观调控和储备，指导、监督其收储、轮换和投放，组织实施，重要商品国家储备设施建设规划；研究提出我市成品油（含燃料油）、化肥、农药等重要商品的供需总量平衡和计划管理，负责全市重要农产品进出口的计划管理；负责市场流通设施建设的总体规划、布局和项目的审批工作；参与研究制定内外贸及重要商品流通体制改革方案，协调改革中的重大问题；会同有关部门编制全市对外贸易进出口指导性年度计划；负责服务业（不含金融、文教体卫）基础设施项目的审批。承担市第三产业发展工作领导小组办公室和市现代物流业发展联席会议办公室的日常工作。
（十一）城乡体改处
负责统筹城乡发展中体制改革问题的研究，提出生产要素在城乡之间合理流动与优化配置的对策建议及相应的措施；组织、协调、指导县级和小城镇综合改革试点和协调中心镇的改革工作；研究城市化及土地使用制度等改革；研究全市经济体制的发展态势；负责企业改革的指导协调工作；研究企业与市场相衔接的政策、措施，提出培育、发展各类市场和中介组织的相关对策；负责对外开放的重大方针政策和提高对外开放水平中体制政策问题的研究，提出加入WTO后在接轨国际经济中的有关体制、运作机制、制度建设和加强外经、外资、外贸工作的对策建议及相应的配套措施；研究经济开发、开放区体制的改革。
（十二）社会体改处
负责研究宏观经济调节中体制改革问题，提出财政、税收、物价改革、金融市场培育发展、投融资体制、收入分配、就业政策、劳动保障等体制改革对策建议以及相应的配套措施；研究制订计划、投资、流通、电力、交通等体制改革方案；负责统筹经济社会发展中体制改革问题的研究，提出科教文卫领域改革和加快发展、市场经济体制下社会事业发展微观机制完善的对策建议及相应的配套措施；研究事业单位改革、公益性事业机构体制创新、社会事业社会办途径及制度，民办科技、教育、医疗服务等规范发展等问题；组织、协调、指导城乡医药卫生体制改革的实施；研究公共行政管理体制改革，组织实施行政审批制度改革。
（十三）经济技术协作处
研究提出全市国内合作交流计划和政策措施，推进区域间和区域内的合作与交流；研究制订长三角合作，参与西部开发、中部崛起、东北振兴，实施“山海协作工程”等工作规划和实施意见；负责对区域经济联合组织进行指导、协调和服务；负责组织、指导和协调全市对四川、重庆、西藏和新疆等地区的对口支援工作；负责做好国内招商引资工作；负责友好城市间的日常联络；提出市代表团到友好城市、对口地区和国内合作交流地区学习考察计划；协同有关部门做好对口地区、友好城市以及经济技术合作代表团的来访接待工作；负责外地在嘉兴设立办事机构的登记备案和我市到外地设立办事机构的联络、协调服务工作。
（十四）口岸办公室
贯彻国家、省有关口岸工作的方针政策和规定，制订地方性实施办法；研究改进口岸管理体制，负责编制全市一、二类开放口岸发展规划和口岸开放申报工作；组织协调口岸工作中的有关重大问题；负责口岸综合管理，指导口岸建设；组织开展口岸共建活动，推进口岸精神文明建设。
（十五）价格管理处（价格调控监测处）
负责对全市工、农商品价格和房地产价格的管理，国家和省下达的价格改革和价格调整方案在全市的实施；负责全市价格政策协调工作，组织市本级并指导全市建立健全价格调节基金制度；负责组织草拟有关规范性文件，负责全市对价格分工审批权限内的商品价格和经营性服务价格的管理；负责房地产价格政策研究，审批有关房地产配套建设收费和房屋拆迁重置及相关价格，审定经济适用房价格；负责制订全市价格改革的中长期规划和年度工作计划；负责市场价格的监测、监审，调查市场价格变动趋势，定期公布有关价格信息；负责受理价格行政复议和申诉；负责价格法律、法规的宣传和执行监督检查；负责对全市涉案价格认证机构的指导、监督和管理；负责对价格监测信息网络的监督指导；负责对物价管理、物价检查、价格认证、价格监测等工作的行政管理；实施商品价格、服务价格监审制度，指导和开展对商品价格和服务价格的成本调查，指导全市性有关商品生产流通行业和经营性服务行业组织的价格协调工作。
（十六）收费管理处
负责对全市行政事业性和公益性服务收费实施管理；会同有关部门制定和调整收费标准，配合有关职能部门审批行政事业性收费项目；组织实施收费许可证制度和定期验审制度；指导和开展有关收费的成本、费用调查；参与清理整顿乱收费和减轻企业及农民负担工作，协调全市收费争议。
（十七）信息化推进处
负责编制全市信息化规划，制定全市信息资源开发利用、信息技术应用的规划、计划；负责贯彻、实施国家、省信息化发展水平评测工作；组织落实省电子信息应用贷款项目计划并协调本市项目的实施；审核全市重大信息化建设工程，规划、组织和协调审批政府投资信息化项目和基础网络建设项目；推进信息工程项目招投标、工程监理，并实施监管；协调计算机信息网络和国际互联网建设与发展中的重大问题及互联网应用管理工作，负责基础电信运营业和增值服务业的协调工作，参与协调信息与网络安全工作；指导信息技术应用和信息资源开发利用工作，负责软件和信息服务业的行业管理；组织推广IC卡应用；承担市国防动员委员会信息动员办公室的日常工作。
（十八）信息产业发展处（高技术产业处）
研究高技术产业、信息产业发展方向，提出发展战略和政策，衔接平衡发展规划和年度发展计划；优化配置科技成果产业化扶持资金；组织可促进和带动国民经济素质提高的重大产业化前期关键技术，成套装备的研制开发，产业升级和产业化示范工程；对行业经济运行状况进行监测和分析，负责电子发展基金项目上报并组织实施；指导产业投资导向，负责信息产业基本建设、技术引进、技术改造的管理工作，指导省级信息产业园建设，指导企业技术创新，推进技术引进、消化和吸收，指导行业对外经济合作与交流；贯彻国务院关于支持软件产业发展的产业政策，推进全市软件产业发展和信息化中介服务机构建设，负责软件业和信息服务业和行业管理，以及相关企业、产业的资质认证和经营许可证审核、管理；贯彻国家、省产业技术标准；负责行业的产品监管；负责政府扶持高技术项目的调研、立项审批等管理工作；负责完成先进制造业基地建设《企业信息化工程》建设目标任务，推进信息技术改造传统产业；安排高技术产业的重大项目。
四、人员编制
市发展和改革委员会机关编制从原市体改办划入6名，为46名（含纪检、监察、后勤服务、国民经济动员办公室人员编制）,其中：主任1名，副主任5名,科级领导职数25名。
纪检、监察机构的设置和领导职数，按有关文件规定执行。
五、其他事项
1．市政府口岸工作领导小组办公室和市信息化工作领导小组办公室的日常工作分别由市发展和改革委员会口岸办公室和市信息产业局承担。
2．原划入的市电子信息行业管理办公室8名事业编制保留不变。


浅论建设工程中的非法转包及肢解分包

李柯仪


建设工程非法转包或将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义变相转包给第三人，长期以来在建设工程实践中较普遍的现象。虽然我国《建筑法》、《合同法》及《建设工程质量管理条例》等法律法规对于工程转包明确规定了适用的原则和效力,但对于工程非法转包，肢解后分包合同处理问题上,仍无较完善的规定,这使在处理这方面纠纷的案件时,缺乏可操作性。2005年1月1日颁布施行了《最高人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件适用法律问题的解释》，对非法转包、分包合同效力、工程价款的取费及处理原则虽然作出了新的规定。但是在具体适用《司法解释》及对具体条款的理解上，在司法实践中往往出现法官之间、法官与律师之间的意见分歧，不利于纠纷的解决。
一、转包、分包和违法肢解分包工程的含义及特点
1、转包、分包及违法肢解分包的含义
转包是指建设工程的承包人不行使承包者的管理职能，将其承包的建设工程倒手转让给第三人，使该第三人实际上成为该建设工程新的承包人的行为。1992年建设部颁布的建施（1992）第189号《工程总承包企业资质管理暂行规定》第十六条明确规定：“工程总承包企业不得倒手转包建设工程项目。前款所称倒手转包，是指将建设项目转包给其他单位承包，只收取管理费，不派项目管理班子对建设项目进行管理，不承担技术经济责任的行为。”所谓的倒手转包也就是在建设工程项目中存在的转包的不良现象。
建设工程的分包是指工程总承包人、勘察承包人、设计承包人、施工承包人承包建设工程后，将其承包的某一部分工程或某几部分，依法发包给其他具有相应资质的承包人，与其签订承包合同项下的分包合同。总承包又称“交钥匙承包”，是指建设工程任务的总承包，即发包人将建设工程的勘察、设计、施工等工程建设的全部任务一并发包给一个具备相应的总承包资质条件的承包人，由该承包人负责工程的全部建设工作，直至工程竣工。建设工程承包合同是发包人与总承包人或都勘察人、设计人、施工人之间订立的合同，总承包人、勘察、设计、施工承包人应当就承包合同的履行向发包人承担全部的责任。
非法肢解分包，笔者认为是指建设工程承包人，违反法律、法规的规定，将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人的行为。
1997年11月1日由八届全国人大常委会第二十八次会议审议通过，并于1998年3月1日起实施的《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》第二十八条规定：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”1999年颁布施行的《合同法》第二百七十二条第二款进一步规定：“承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。
转包、分包及违法肢解分包的特点及区别
根据转包和违法肢解分包的含义，笔者认为转包和违法肢解分包具有如下的共同特点：（1）转包人或违法肢解分包人都不履行建设工程合同中规定的由承包人履行的全部义务，包括施工、管理、技术指导、安全教育及培训等技术、经济、法律责任。（2）转包或分包人将合同规定的权利与义务全部转让给转承包人，转承包人与原合同发包人之间建立了新的事实合同关系，（原合同主要指发包人与转包或分包人之间的建设工程合同）。由此，因转包或违法肢解分包而产生了两个不同的合同关系。合法的分包与非法转包、违法肢解分包的区别主要有：（1）前者是在符合《合同法》第二百七十二条、《建筑法》第二十九条规定的情况下依法而签订的建设工程承包合同；而后者是在法律、法规明令禁止的情况下订立的建设工程承包合同。（2）前者是指发包人与勘察人、设计人、施工人分别订立的勘察、设计、施工承包合同或者工程总承包人在承包工程后，在经发包人同意的情况下，将其承包的一部分工程或某几部分工程，再发包给其他具备相应资质条件承包人，与其签订承包合同项下的分包合同。而后者是建设工程承包人，在通过投标、中标并与发包人签订承包合同后，不履行原合同约定的全部建设工程任务，将全部的建设工程均转包第三人或将其承包合同项下的全部工作肢解后，分别承包给几个承包人完成，这样在转承包人、分承包人与原合同发包人之间建立了一种潜在的事实合同关系。（3）前者必须满足以下几个条件：一、分包必须取得发包人的同意；二、分包只能是一次分包，即分包单位不得再将其承包的工程分包出去；三、分包必须是分包给具备相应资质条件的单位；四、总承包人可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位，但不得将主体工程分包出去。 后者是承包人将已承包的工程全部倒手转给他人或者将全部工程肢解后转给若承包人，自已并不实际履行合同约定义务。（4）前者只是总承包人将其承包工程的某一部分或几部分再分包给其他承包人，承包人仍然要履行承包合同约定的全部义务，并向发包人负责，根据法律规定承包人经发包人同意分包的行为是允许的。后者的行为是法律所禁止的。
二、非法转包和违法肢解分包的危害性
在建设工程承包合同的实践中，建设工程的转包或肢解后分包的行为具有很大的危害性。主要有以下几个方面：（一）一些建筑企业，利用自已具备相应资质的便利条件，进行投标、竞标，中标后与发包人订立承包合同完成后，将其承包的工程压价转包或者将工程肢解后分包给他人，从中牟取不正当利益。承包人擅自将其承包的工程转包或肢解后分包他人，违背了发包人的意志，损害了发包人的利益。（二）工程的非法转包或肢解后分包，事实上形成了“层层扒皮、雁过拔毛”恶劣现象，使实际用于工程建设的费用大大削减，最终导致一些承包人在施工过程中偷工减料；更有甚者，一些工程经转包或肢解分包后落入不具备相应资质条件的“地下”包工队之手，造成建设工程质量低下，出现严重的工程质量隐患。使建设工程成为名副其实的“豆腐渣”工程，甚至造成重大的质量事故，给人民生命财产造成严重的损失。（三）承包人非法转包或肢解后分包，破坏了合同关系的稳定性和严肃性。这种行为有可能导致建设工程管理上的混乱，不能保证建设工程的质是以与安全，容易导致工期延长，增加建设成本，损害建设单位的利益。
三、相关的法律依据及司法解释
1996年4月22日，建设部、国家工商行政管理局发布的《关于禁止在工程建设中垄断市场和肢解发包工程的通知》中明确规定：总承包单位需将自已承包的某种工程分包的，在征得建设单位同意后，亦可分包给具有相应资质的企业，但必须由总包单位统一进行管理，切实承担总包责任。对于垄断市场、肢解发包工程的行为，工商行政管理部门依法严肃查处。1998年3月1日实施的《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》第二十四条规定：提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。第二十八条规定：禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。第二十九条规定：建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。建筑工程总承包单位按照总承包合同的约定对建设单位负责；分包单位按照分包合同的约定对总承包单位负责。总承包单位和分包单位就分包工程对建设单位承担连带责任。禁止总承包单位将工程分包给不具备个应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。1999年颁布施行的《合同法》第二百七十二条进一步规定：发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程肢解成若干部分发包给几个承包人。总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任。承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。
四、值得探讨的与建设工程非法转包、违法分包相关联的问题　　　
1、挂靠经营问题
由于建筑工程质量与人民生命、财产安全休戚相关，因此国家对建筑施工企业实行严格的市场准入制度。但是由于我国建筑市场竞争相当激烈，于是借用资质的现象就“应运而生”了，这里的“借用资质”既包括没有资质的个人、单位向有资质的建筑施工企业借用资质，又包括低资质的建筑施工企业向高资质的建筑施工企业借用资质以求与建设项目要求相适应，这种行为在法律上被称为“挂靠”。
挂靠人一般没有从事建筑活动的主体资格，或者虽有从事建筑活动的资格，但不具备与建设项目的要求相适应的资质等级；被挂靠的施工企业具有与建设项目的要求相适应的资质等级证书，但往往缺乏承揽该工程项目的手段和能力；被挂靠的施工企业向挂靠人收取一定数额的“管理费”。挂靠人以被挂靠企业的名义对外订立合同以及办理有关手续，被挂靠人完全不履行建设工程承包合同规定的全部义务，不对实际施工活动实施管理，所谓的管理费实际上是挂靠费。
由于挂靠所产生的危害性很多， 特别是一些不具备相应资质条件的挂靠人，更容易造成建设工程质量低下，出现严重的工程质量隐患。
关于联合共同承包的问题
《建筑法》第二十七条规定：大型建筑工程或者结构复杂的建筑工程，可以由两个以上的承包单位联合共同承包。共同承包的保方对承包合同的履行承担连带责任。两个以上不同资质等级的单位实行联合共同承包的，应当按照资质等级低的业务许可范围承揽工程。《招标投标法》也存在相似的规定。但是，“联合共同承包”在国内的建设工程实践中比较少见。因为这里的“联合共同承包”并不具备《民法通则》所规定的民事主体资格，《民法通则》规定的“法人型联营”；因为“法人型联营”是以“联营”后的新的法人出现的，它是以新的法人自身的资质条件承担工程的。根据现行《建筑法》和《招标投标法》关于联合共同承包人，并不符合《民法通则》所规定“法人型联营”，同样也不是“合伙型联营”。无论是《建筑法》或者是《招标投标法》关于“联合”的规定模糊不清，界定不明，造成了在建设工程施工合同实践中缺乏可操作性。　　
五、应注重建筑市场中非法转包、肢解分包的法律制度的完善和监督管理力度的加大
尽管建筑工程的非法转包、肢解分包行为在立法过程中已经引起相关部门的重视，但是在建设工程市场上仍存在大量的非法转包、肢解分包现象。市场监督管理失控的情形，在建筑市场发展的过程中更是时有发生，非法转包、违法肢解分包、非法挂靠等行为的存在，致使在建设工程施工过程中偷工减料，出现大量的“豆腐渣”工程的存在，重大的工程质量事故时有发生，经国家和人民的生命财产造成了重大的损失。破坏了建筑市场正常的生产秩序，侵害了国家和社会利益；低素质劳动力的进入，也是工程质量和安全生产的隐患；现实中，承发包双方之间不平等的情况大量存在，分包人的合法权益因此受到损害；甚至在建筑工程招投标、工程承包过程中，一些人以不正当的手段，进行“暗箱操作”对招标方的工作人员行贿、提供回扣进行不正当竞争，滋生了腐败。建筑市场的日益发展同时，也呼唤着法律制度的进一步完善，同时在立法上也要加大建筑市场行政监督管理方面的力度。