英美银行破产法述评
　　　　　　　　　　　　　　　　　－－以银行特殊破产制度为中心

　　内容提要: 银行业的特殊性、传统的公司破产程序的缺陷以及政治因素是银行特殊破产制度产生的重要原因，其中的政治因素系根源于银行业、监管机构与政治家们之间的利益博弈，同时，历次的金融危机也逐渐地推动这一制度的演进与发展。目前，世界各国适用该制度处置“问题银行”已成为各国银行破产立法的趋势。该制度不仅有利于保护银行的资产而且具有较好的实施效果，但是在一定程度上却削弱了市场机制对银行的约束、增加了银行的融资成本，而且程序方面的正义与公平性亦相对缺失。实践中，行政机关所主导的银行特殊破产程序，以行政重整为特色，从而弱化了法院、债权人以及债务人的地位。英国、美国的银行特殊破产制度各有利弊得失，我国应当在充分借鉴两国经验的基础上，进一步完善银行特殊破产制度的发起标准和适用范围，建立有效的机构间协调机制，并为银行利益相关方提供相应的救济。


　　2007年至2008年的金融危机引发了全世界范围内的大量银行破产，这也促使各国对其银行破产法进行变革。银行破产制度包括普通银行破产制度和银行特殊破产制度。前者指银行破产适用公司破产规则。[1]而后者则为银行破产制定不同于公司破产的特殊规则和体系。金融危机后，实行银行特殊破产制度俨然成为各国的立法趋势。危机前，许多国家根据公司破产制度来处置银行破产问题。[2]危机后，部分原先实行普通银行破产制度的国家[3]也引入了银行特殊破产制度。从全球来看，英国和美国已成为实施银行特殊破产制度的典型国家，引导了银行破产制度的潮流。然而该制度亦有不足之处，其立法依据更存在诸多值得商榷之处。有鉴于此，本文以英美银行特殊破产制度为中心，分析银行特殊破产制度的成因、特点及实施效果，以期对中国正在制定中的银行破产条例提供参考。
　　一　银行特殊破产制度的兴起
　　银行特殊破产[4]制度有着悠久的历史，美国于19世纪初就出现了适用于银行的特殊破产规则。[5]当时自由主义经济理念的盛行使银行的特殊破产规则并没有得到相应的发展。1929年至1933年的经济大萧条后，美国制定了银行特殊破产制度，此后，许多国家纷纷引人银行特殊破产制度。银行业的特殊性以及破产可能引发的“系统性风险”被认为是引入该制度的重要原因。此外，公司破产制度的不足、政治家和监管机构的推动也促进了该制度的发展。
　　（一）公司破产程序适用于银行破产之不足
　　学者们认为普通的公司破产制度缺乏专业性、程序拖沓、难以遏制欺诈，从而无法有效应对银行破产问题。[6]普通公司破产制度由于缺乏足够的专业性而无法有效处置银行破产问题。公司破产管理人和清算人也难以承担银行破产的任务。[7]此外，公司破产程序下，存款人通常要经过漫长的等待才能重新获得资金，这削弱了存款保险的作用，存款人仍然有足够的动机去“挤兑”银行。英格兰银行甚至认为：普通破产程序增加了银行破产的损失。[8]
　　另外，普通公司破产制度无法有效处置因其高管欺诈而导致的银行破产问题。实证研究表明，部分破产银行存在内幕交易或欺诈行为。[9]普通破产程序难以在早期阶段发现银行欺诈问题，如“巴林银行”和“国际商业信贷银行”的破产都涉及管理人员的欺诈。银行特殊破产制度使监管机构能快速地对内幕交易和欺诈行为作出反应，如美国最高法院1942年确立的杜梅原则（D’ Oench, Duhme）有效地遏制了内幕交易和欺诈行为。
　　（二）政治家和监管机构的推动
　　政治家和监管机构共同推动了银行特殊破产制度。实行特殊破产制度的国家，监管机构通常享有更大的权限；而实行普通公司破产制度的国家，监管机构的作用相对较小。公共选择理论为银行特殊破产制度的盛行提供了很好的分析视角。
　　1．公共选择理论
　　公共选择理论基于理性人自利的假设，将法律的制订作为利益集团博弈的结果。[10]该理论将“立法”类比为“商品”，出价最高的集团将获得这一“商品”。[11]利益集团通过外围活动影响立法，以便通过对其集团更为有利之规则。笔者认为，银行领域的利益集团主要包括监管机构、央行、存款保险人、社会公众、财政部以及被监管银行。[12]相比其他组织，监管机构和银行拥有信息和组织上的优势。当监管机构与银行的利益一致时，制订的银行法往往保障了银行家和监管机构的利益。[13]当二者存在利益冲突时，行动和组织更有效率的利益集团则在银行规制的角力中胜出。换言之，作为政府机构，监管机构比银行业更能达成统一行动。与普通银行法规则相比，银行业更难游说政治家制定与通过对其有利的破产规则。
　　2．监管机构与政治家的利益驱动
　　任何机构都趋向机构预算最大化、利益最大化。[14]监管机构和政治家也寻求从利益集团获得的政治支持实现最大化。政治家和银行监管机构的命运与银行业的稳定密切相关。政治家从银行业获得大量的竞选经费，并会因银行的破产遭受批评，进而导致选民的流失。监管机构也会因银行破产而引发的金融动荡和纳税人的损失而被问责。政治家以及监管机构将银行破产的原因归结为银行业的不稳健行为，强调制订特殊的破产规则以遏制银行业损害公共利益的行为。政治家和监管机构在制订银行破产规则上有着一致的利益：他们倾向于将银行破产的损失转嫁给第三方。
　　历史上的金融危机改变了银行规制立法中的力量对比。金融繁荣期间，银行破产问题通常无法成为政治家关注的议题。而金融危机迫使国家动用大量公共资金来拯救银行。政治家倾向于对危机做出快速反应，以避免因公众指责而影响其政治命运。监管机构处于金融危机处置的最前沿，其掌握金融危机的扩散范围以及后果的相关信息。[15]危机时刻的监管机构通常承担着起草银行特殊破产规则的角色，这使得立法机关缺乏足够的时间和专业性来审查监管机构的草案。金融危机削弱了银行家的声誉和实力，也削弱了其在金融监管和破产规则制订中的作用。危机前，银行家能有效地“俘获”监管机构，监管规则能实现银行家的利益最大化。而危机通常扩张了监管机构的权力，如美国在19世纪80年代银行危机后则赋予监管机构“迅速干预的权限”;2009年的危机又促使国会在2010年通过了历史上最为严厉的《华尔街改革与消费者保护法》（Dodd-Frank Act, 2010 ），许多国家的金融法改革方案都呈现出此种趋势。监管机构开始有能力决定银行家的命运，银行却难以再“俘获”监管机构。
　　二　银行特殊破产制度之特点
　　银行特殊破产制度与公司破产制度有着明显差异，胡普克斯（E. H. Hupkes）教授将银行特殊破产制度的特殊性总结为破产发起标准和程序上的差异。[16]笔者认为，破产发起和程序的特殊性分类略显粗糙。总的来说，银行特殊破产制度的特殊性表现如下：
　　（一）银行破产目标
　　银行破产的目标是判断银行破产制度效果的重要标准，金融危机改变了人们对银行破产所要实现目标的看法。2007年金融危机前，许多学者认为银行破产目标与公司破产目标并没有明显差异。如胡普克斯教授和古德（R. M. Goode）教授认为：银行破产是为了拯救银行、保护公司资产；债权人之间合理分配财产；找出破产原因，追究相关责任人。[17]而国际货币基金组织（IMF）认为除了上述目标之外，应该兼顾社会整体利益，避免“系统性风险”。[18]金融危机后，国际货币基金组织修正了其对银行破产目标的陈述，认为银行破产为了维护金融体系稳定。[19]部分国家修正其银行破产法时吸收了这一目标，如英国2009年《银行法》规定：“银行破产主要为了加强金融体系稳定、保护公共信心、保护存款人和公共资金”。虽然英国认为上述目标不分优先次序，但相关机构显然将金融体系稳定作为了首要目标而忽视了保护债权人或债务人的利益这一目标。这将影响银行破产方案的选择，也通常会造成银行股东、高管和其他利益相关方的损失。
　　（二）破产发起的特殊性
　　1．发起标准的特殊性
　　公司将“流动性”或“资产负债表”作为破产发起的标准，而银行主要适用“监管性”标准。由于存款保险制度的存在，适用公司破产标准将延迟对问题银行的处置，这将威胁到公共资金和金融体系的稳定。“监管性”标准之下，监管机构享有大量的自由裁量权，如银行的非审慎行为或违反监管指令都可能导致破产程序的发起，这对银行股东或高管有着巨大的震慑作用。
　　2．发起人的特殊性
　　债务人或债权人可以发起公司破产程序；而银行特殊破产制度则限制了债权人或者债务人在发起程序中的作用。美国、德国、卢森堡和奥地利等国甚至规定“只有银行监管机构才可以成为银行破产程序的发起人”。英国在2009年《银行法》通过之前，《公司破产法》（1986年）规定银行或债权人都可以发起破产程序。2009年《银行法》彻底排除了债权人和银行作为破产发起人的地位，而把这种角色赋予了金融服务局、英格兰银行和财政部。
　　（三）适用行政重整程序
　　适用行政重整程序是银行特殊破产制度的重要特征。[20]根据法院在重整程序中的作用，可以分为司法重整与行政重整程序，行政重整是与银行特殊破产制度相适应的程序。
　　在美国的银行行政重整程序中，法院基本上并没有起到什么作用。英国银行破产法糅合了行政重整和司法重整的精华，其规定，进人破产程序之前，可适用“特殊处置机制”，相关机构可以直接对问题银行财产或股权实行转移、国有化等措施而无需法院同意；而在银行破产和管理时，法院则会有限度地介入，如颁发清算令和管理令。
　　伍德（Philip R. Wood）教授认为，行政重整能维护市场信心和保护消费者。[21]公司重整程序之下，企业通常继续营业；而银行则不应在重整期间继续吸收存款，应该被取消执照。[22]市场信心对拯救问题银行有着重要意义，司法重整程序通常程序拖沓，容易削弱债权人和存款人的信心，进而影响重整的效果。而行政重整能够快速对危机进行反应，及时处置银行资产和债务，有利于保护消费者，避免危机的蔓延，因此行政重整在危机时比司法重整更为有效。
　　行政重整更适合实现银行重整目标。公司重整为了增加公司的整体利益，以期能摆脱经济困境。[23]不成功的公司重整通常损害债权人和债务人的利益，主要涉及私人利益层面。而银行重整主要在于维护金融体系稳定，不成功的银行重整可能危及其他银行，产生系统性风险，银行重整更多涉及公共利益。司法重整更多关注债权人和债务人的利益，为相关方提供必要的保护，然而却削弱了监管机构对问题银行的控制；行政重整则简化了程序，虽不利于保护无担保债权人或债务人，但却更能维护金融体系稳定。
　　（四）行政机关角色的强化
　　1．行政机关的角色不同
　　公司破产时，国家在破产程序中的作用并不明显，但国家却在银行特殊破产制度中扮演了重要角色。中央银行、财政部、存款保险公司和监管机构在银行特殊破产程序中各自扮演不同的角色。
　　发起破产程序前，监管机构对银行进行干预，避免破产或提前发起破产程序；中央银行履行“最后贷款人”功能，为陷入暂时流动性困难的银行提供短期支持；财政部则在特定情形下，为金融市场提供流动性以避免金融体系崩溃。[24]破产程序中，监管机构承担了更多的职能：如美国联邦存款保险公司（FDIC）同时身兼存款保险人、监管人、清算人和管理人多重角色。在破产程序结束后，监管机构则履行其他职能，如追究破产银行董事的个人责任，其他相关方的民事或刑事责任。
　　2．管理层地位的削弱
　　公司破产时，债权人主要通过管理人对公司进行控制，管理层仍然可能控制企业，债权人的角色相对较弱。[25]银行破产时，管理层的地位通常得不到保障，监管机构任命的管理人将直接取代原先的管理层。如美国联邦存款保险公司可以在特定条件下，直接开除问题银行的管理层。银行特殊破产制度下，管理层的利益更容易遭受损害。此外，银行管理层比公司管理层所要履行的义务更为严格。在美国，银行董事更容易构成重大过失而承担个人责任；在瑞典，如银行董事没有及时向监管机构汇报银行状况，则可能因银行破产而承担个人责任；在特定情形下，银行股东也可能承担双重责任，上述情形构成了有限责任原则的例外。
　　（五）抵销、担保规则的特殊性
　　破产中的抵销可以降低风险、信贷成本和交易成本，确保部分债权人的债权的安全性。[26]然而抵销对于破产债务人的影响也是显而易见的，它降低了破产债务人所能获得的资金，可能使拯救公司的目的落空。此外，抵销甚至优先于有担保之债权，其作用相当于非公开的担保，这损害了其他债权人的权益，与公平分配债务人财产的原则相冲突。
　　在银行破产程序中，当其他金融机构成为破产银行的债权人时，通常允许此类债权人与破产银行债务相互抵销。欧盟的《金融担保指令》和《金融机构破产和重整指令》规定了对破产银行的抵销权。抵销增加了银行参与跨国金融交易的安全性，避免了因抵销规则的差异，而使与破产银行的关联方利益陷人不确定之境地。更为重要的是，允许破产银行的抵销也起到了保护存款保险人和降低中央银行损失的作用。当中央银行履行“最后贷款人职能”时，由于被救助银行通常提供高质量的担保，允许抵销能够保护中央银行资金。而存款保险机构支付了保险金后，如果允许存款人与银行之间的相互抵销也将大大降低存款保险的风险。
　　三　银行特殊破产制度之评价
　　（一）银行特殊破产制度之优势
　　与公司破产制度相比，银行特殊破产制度更有利于保护银行资产，并且程序便捷，更具有专业性。
　　1．保护“问题银行”的资产
　　“监管性”破产标准和监管机构排他性破产发起人的位置有利于保护银行资产。允许普通债权人发起破产程序，即便破产申请最终没有成功，也可能损害银行信誉和市场信心，导致银行“挤兑”。这不利于保护银行资产，将损害债权人的总体利益。有学者认为，即便允许债权人发起破产程序，因债权人相对分散，也难以采取一致行动。[27]债权人发起制度虽然有潜在的风险，但这种风险在现实中却难以发生，事实上，即便这种风险较小，一旦发生则将产生灾难性后果，应当通过立法消除此类隐患。
　　2．快速处置问题银行
　　银行资产具有高度的挥发性，其资产需要短时间内被处置或找到收购方。而公司破产程序下，司法机关参与过多，将导致程序上的拖延；而银行债权人众多，适用公司破产程序则会延缓对问题银行的处置。特殊破产制度赋予相关机构大量的权限，以便其对银行进行快速处置。如监管机构可以开除银行高管、任命管理人、接管人并对银行资产进行处置。监管机构对银行任命管理人或接管人时，法律规定可以不举行听证会。此外，特殊破产制度限制了司法机关的角色，法院对监管机构决定实行有限的司法审查。如美国的《联邦存款保险公司改进法》（FDICIA）就限制了司法审查的范围和时限。对法院的角色限制，使监管机构能快速对银行进行处置，此种速度上的优势对于维护金融体系稳定，处置金融危机优势较为明显。
　　3．专业化
中国注册会计师协会


中国注册会计师协会关于印发《会计师事务所执业质量检查制度（试行）》的通知


各省、自治区、直辖市注册会计师协会，深圳市注册会计师协会：
为保护社会公众利益，加强注册会计师行业自律监管，提高会计师事务所、注册会计师的职业素质和执业质量，根据《中华人民共和国注册会计师法》和《中国注册会计师协会章程》的有关规定，中国注册会计师协会制定了《会计师事务所执业质量检查制度（试行）》，现予印发，请遵照执行。




附件1：会计师事务所执业质量检查制度（试行）

附件2：关于<<会计师事务所执业质量检查制度(试行)>>的说明



二00四年三月四日



会计师事务所执业质量检查制度（试行）

第一章 总 则
　　第一条　为保护社会公众利益，加强注册会计师行业自律监管，帮助、教育、督促会计师事务所、注册会计师提高职业素质和执业质量，根据《中华人民共和国注册会计师法》和《中国注册会计师协会章程》的有关规定，制定本制度。
第二条　本制度所称会计师事务所执业质量检查（以下简称“质量检查”），是指注册会计师协会每年组织开展的对会计师事务所（以下简称“事务所”）、注册会计师执业质量的常规性检查。
第三条 中国注册会计师协会负责组织、指导和协调事务所质量检查工作。
各省、自治区、直辖市注册会计师协会（以下简称“地方注册会计师协会”）按照本制度的规定并结合本地实际情况，组织开展本地区事务所质量检查工作。
中国注册会计师协会根据需要可直接开展事务所质量检查工作。

第二章 检查对象
第四条 所有事务所每五年内应当至少接受一次质量检查。
第五条 事务所、注册会计师应积极配合注册会计师协会组织开展的质量检查工作。
第六条 注册会计师协会应当采用适当的方式确定年度被检查事务所名单，对存在以下情形的事务所可予以特别考虑：
(一) 被审计单位变更委托时，可能存在重大审计风险的后任事务所；
(二) 股东（合伙人）之间纠纷较大，可能影响执业质量的；
(三) 采用不正当竞争手段承揽业务的；
(四) 诋毁同行、损害同行利益的；
(五) 从事上市公司、金融机构、大型国有企业等审计业务的；
(六) 新批准成立，或首次承接上市公司审计等业务的；
（七）注册会计师协会认为需要检查的其它情形。

第三章 检查人员
第七条　质量检查工作应由检查小组实施，检查小组应由不少于两名的检查人员组成。
第八条 检查人员应当由职业道德好、专业素质高、实践经验丰富的注册会计师和注册会计师协会工作人员担任。
第九条 担任检查人员的注册会计师应当符合以下条件：
　　（一）担任事务所审计项目负责人以上的职务；
　　（二）在事务所从事审计工作5年以上；
　　（三）熟悉会计、审计等专业理论和实务；
（四）最近3年没有受到行政处罚或行业自律惩戒。
　　第十条　注册会计师协会应当对检查人员进行必要的培训。
　　第十一条　检查人员在检查工作中有权查阅、记录、复印事务所的业务报告、工作底稿及内部管理的有关文件、资料，有权向事务所有关人员进行询问。
　　第十二条　检查人员如与被检查事务所及其客户存有利害关系，应当实行回避。
第十三条 检查人员对检查中了解的事务所及其客户的有关情况应当保密，不得用于与检查工作无关的任何用途，也不得泄露给与检查工作无关的任何人员。
第十四条 检查人员应当廉洁自律，不得接受被检查事务所、注册会计师的宴请、娱乐活动和礼品、礼金。
第十五条 注册会计师参加质量检查的时间可作为接受后续教育的时间。
第十六条　注册会计师协会可向检查人员支付适当报酬，并对有突出贡献的检查人员予以表彰、奖励。

第四章　检查的内容、方法与程序
　　第十七条　质量检查的主要内容包括：
　　（一）事务所和注册会计师遵循独立审计准则情况；
　(二) 事务所和注册会计师职业道德情况；
（三）事务所内部质量控制情况；
（四）注册会计师协会认为需要检查的其他内容。
第十八条 注册会计师协会每年均应组织开展事务所质量检查工作。
地方注册会计师协会应将年度质量检查工作计划报中国注册会计师协会备案。
第十九条　质量检查应当采取到事务所现场检查的方式进行，必要时可调阅事务所有关资料进行非现场检查。
　　第二十条　检查小组具体实施检查工作前，被检查事务所及其注册会计师应当进行自查。
第二十一条 检查小组具体实施检查工作，应当提前10个工作日通知被检查事务所。
第二十二条 检查小组可通过听取汇报、向有关人员询问、查阅有关资料等方式开展检查工作。
第二十三条　检查小组应当了解被检查事务所的人员规模、组织结构、业务范围等基本情况及其内部控制系统。
　　第二十四条　检查小组可通过抽取被检查事务所的业务报告和工作底稿、向有关人员询问等方式，检查事务所、注册会计师遵循独立审计准则情况和事务所内部质量控制情况。
第二十五条 检查小组可通过查阅事务所内部管理的有关文件、资料、向有关人员询问等方式，检查事务所、注册会计师是否存在违反职业道德情况。
第二十六条　检查小组一般应当抽取当年出具的业务报告进行检查，必要时可以追溯到以前年度。
第二十七条　检查小组应当将检查中发现的问题与被检查事务所和注册会计师进行充分沟通、交流和讨论。
第二十八条 检查小组应当在完成检查工作后编写质量检查报告，提交注册会计师协会。
质量检查报告的内容主要包括：检查工作的开展情况、发现的问题、改进意见和建议、与被检查事务所之间的分歧、有关政策建议等。
第二十九条 质量检查中形成的工作底稿，所有权属于注册会计师协会。

第五章　检查结果的处理
第三十条 注册会计师协会在审查检查报告的基础上，对存在问题的事务所、注册会计师，应当提出改进的意见和建议，问题严重的还应在下一年度质量检查中复查。
第三十一条 注册会计师协会对检查中发现的应予惩戒的问题，应根据情节轻重，对被检查事务所、注册会计师单处或并处以下方式的惩戒：
（一） 谈话提醒；
（二） 书面批评；
（三） 强制培训；
（四） 责令限期整改；
（五） 责令书面检讨；
（六） 责令赔礼道歉、消除影响；
（七） 行业内通报批评；
（八） 社会公开谴责；
（九） 取消注册会计师会员资格。
　　第三十二条　对拒绝、阻挠检查工作或者拒不按照要求改进的，注册会计师协会应对被检查事务所、注册会计师进行行业内通报批评；情节特别严重的，应取消注册会计师会员资格。
第三十三条　对检查中发现的不适合继续担任注册会计师的，注册会计师协会应按照《注册会计师年检办法》的规定进行处理。
第三十四条 注册会计师协会应针对质量检查中发现的事务所、注册会计师执业质量、职业道德以及内部质量控制等方面存在的共性问题和好的做法，以适当方式向行业通报。
第三十五条 地方注册会计师协会应于每年质量检查工作结束后，编写质量检查总结报告，报送中国注册会计师协会。
质量检查总结报告的内容主要包括：检查工作的组织开展情况、检查中发现的重要问题和共性问题、检查结果的处理情况、意见和建议等。

第六章 附 则
第三十六条 本制度由中国注册会计师协会负责解释。
第三十七条 地方注册会计师协会可根据本制度的规定，制定本地区事务所执业质量检查办法。
第三十八条 本制度自发布之日起施行。中国注册会计师协会1996年12月30日发布的《会计师（审计）事务所业务检查制度（试行）》（会协字[1996]458号）同时废止。

附件2：关于<<会计师事务所执业质量检查制度(试行)>>的说明
关于<<会计师事务所
执业质量检查制度(试行)>>的说明

一、 关于制定执业质量检查制度的必要性及依据
制定执业质量检查制度的必要性主要表现为以下三个方面：
第一，为全面推动注册会计师行业的发展与建设，中注协提出了以诚信建设为主线的工作思路，得到了社会公众的赞许和业界的积极拥护、广泛参与。诚信建设体现在行业建设的方方面面和各个环节，体现在考试、培训、注册、标准建设、技术指导等各个工作领域之中，当前的重中之重就是要强化行业自律监管体系，加强执业质量的监督检查。没有一套行之有效的执业质量检查制度，要全面提升行业的职业素质和执业质量水平，把行业建设成为社会公众信得过的专业服务行业，就会成为一句空话。因此，建立执业质量检查制度，大力开展执业质量的监督检查工作，是行业诚信建设的内在要求和客观需要，是推进行业诚信建设的重要举措。
第二，健全和完善行业自律体制，提高自律管理水平，充分发挥协会在自律管理中的作用，是行业协会建设的重要任务。自律管理的核心就是要建立强有力的约束机制，保证独立审计准则、职业道德规范等执业规范的贯彻实施。因此，建立执业质量检查制度，开展执业质量检查工作，以帮助教育为主要目的并予以必要的惩戒，是协会自律管理的重要手段和方式，是协会自律管理的重要体现，对健全和完善行业自律管理体制具有举足轻重的重要意义。
第三，协会监管工作过去的主要精力和任务是从事案件的查处工作，处于灭火式的被动状态。建立执业质量检查制度，组织业内自身的力量，开展常规化、经常性的检查工作，将使协会监管工作变被动为主动，变治标为标本兼治，变事后处罚为审计风险事前、事中的防范与化解，使协会监管工作迈上一个新的台阶。
关于建立执业质量检查制度的依据，《中华人民共和国注册会计师法》第三十七条规定“注册会计师协会应当对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查”，《中国注册会计师协会章程》第三条、第五条规定，中国注册会计师协会担负着对会计师行业的服务、监督、管理、协调的职能，负责监督、管理会计师事务所和注册会计师的执业情况。因此，中注协制定执业质量检查制度，开展会计师行业的执业质量检查工作，是法律赋予的职责，也是搞好行业自律监管的内在要求。
二、 关于检查制度的研究、制定过程
检查制度从拟初稿到成文，主要经历了以下工作步骤：
1．收集、研究国内外有关资料。从2003年初开始，中注协收集研究了国外主要国家会计师协会有关检查资料，总结其经验、教训，并收集研究了我国各级协会过去的检查制度等有关资料，结合以往的监管实践，对行业协会自律检查的基本定位和目标有了明确的认识。
2．草拟初稿，听取意见。2003年8月形成初稿--《会计师事务所质量复核制度》，并在中注协9月份于长沙和西安分两片召开的“行业自律体制和自律监管会议”上进行了讨论，听取各地协会秘书长的意见。
3．发布征求意见稿，广泛征求意见。中注协根据地方协会秘书长的意见，对《会计师事务所质量复核制度》初稿进行了修改，于2003年11月发出《会计师事务所执业质量检查制度（试行）（征求意见稿）》，向业界广泛征求意见。为慎重起见，中注协又于2004年1月在苏州专门召开“事务所质量检查制度征求意见会”，进一步讨论、修改了检查制度征求意见稿。
4．提请常务理事审定通过。中注协在广泛听取业界意见的基础上，对检查制度进行了反复修改，几易其稿，于2004年2月提请常务理事审定通过。
三、 关于自律检查工作的定位
检查制度所规范的行业自律检查，应当不同于对投诉举报等个案的调查处理，它是行业协会组织开展的一种常规性的检查，是执业风险的事前、事中的防范、化解与控制。作为行业自律监管体系的重要组成部分，检查制度将自律检查工作定位于以帮助、教育、督促为主，同时也要进行必要的惩戒，将监管寓于服务之中，将监管和服务有机地结合起来。
检查制度对检查对象的确定、检查内容、检查人员、检查的方式方法、检查结果处理等等方面的具体规定，也体现了上述自律检查的基本定位。
四、 关于检查对象
作为注册会计师协会的会员，所有的会计师事务所和注册会计师都应按照《注册会计师法》和协会章程的规定，接受并积极配合质量检查工作。国外注册会计师协会通常都规定一个周期，比如三年、四年或五年，在一个循环周期内，将所有的事务所检查一遍。根据我国的国情，检查制度规定了所有事务所每五年内都应至少接受一次检查，但没有对年度检查的事务所和注册会计师的数量或比例提出具体要求，可由各地注册会计师协会根据当地实际情况自行决定。
关于每年检查对象的确定，国外注册会计师协会多采用随机抽样的方式进行。从我国国情出发，检查制度没有明确要求用随机抽样的方式，而是要求各地注册会计师协会应当采取适当的方式确定年度被检查事务所的名单。考虑到我国行业的实际情况，检查制度规定了可对一些特殊情况的事务所予以特别考虑，包括后任事务所和存在不正当竞争、管理层纠纷等可能影响执业质量的情形。
五、关于检查人员
检查质量的好坏，检查目标能否实现，检查人员的职业道德和专业能力是关键。注册会计师协会组织开展的事务所质量检查工作，其依赖、利用的主体力量是业内的专业人员，因此，选拔、建立一支相对稳定的高水平的兼职检查人员队伍，并加强对检查人员的培训，是组织开展质量检查工作的一项重要任务。检查制度对担任检查人员的注册会计师的条件做出了具体规定，并对检查人员提出了存在利害关系应当回避、对检查情况应当保密和应当廉洁自律等纪律要求。同时，检查制度也赋予了检查人员的权利，提出了对检查人员的培训、支付适当报酬和奖励的要求以及注册会计师参加检查工作可视同接受后续教育等规定。
六、 关于检查的内容、方法
基于《注册会计师法》对协会职能的规定和行业自律检查的性质，检查制度将检查的重点定位于行规和纪律的执行方面，即会计师事务所和注册会计师是否遵循了独立审计准则的要求，是否遵守了行业的职业道德要求，此外还包括事务所是否按照质量控制准则的要求进行事务所内部质量管理等，检查意见也应主要围绕着这些方面提出。
为保证检查工作的独立性，检查制度提出对事务所的检查应当以检查小组的形式进行，检查小组应当由不少于两名的检查人员组成。在检查方式上，检查制度提出应到事务所进行现场检查，必要时，也可根据情况通过调阅资料等方式进行非现场检查。
七、 关于检查结果的处理
基于检查工作的定位，检查制度在检查发现问题的处理方面充分体现了帮助教育督促为主、与必要的惩戒相结合的思想。检查制度提出对于检查中发现的问题，协会应当对被检查的事务所、注册会计师提出改进的意见，这样规定体现了帮助教育的功能。同时，检查制度也提出对检查中发现的应予惩戒的问题，应根据问题的轻重予以适当方式的惩戒。检查制度规定的惩戒方式，充分考虑了与《中国注册会计师协会惩戒委员会暂行规则》所规定的惩戒方式的协调一致。需要说明的是，检查制度规定了取消注册会计师会员资格的惩戒，有意见认为无法操作，因为根据法律规定，协会的会员不是自愿会员而是当然会员，虽然协会取消了会员资格，但如果没有吊销执业证书，则依然是注册会计师，而注册会计师依法又必须加入协会成为会员，这样就出现了矛盾。我们认为，注册会计师协会对会员的惩戒手段当然包括取消会员资格，由于强制入会的规定，使入会与注册连为一体，具体操作时，有必要就两种惩戒妥为协调。
检查制度同时提出对检查中发现的不合格的注册会计师，可以按注册会计师年检办法的有关规定办理。
为了使检查工作在更大范围内发挥其帮助教育的功能，检查制度还要求注册会计师协会对检查中发现的行业存在的共性问题和好的做法，以通报、开会等适当方式向整个业界公布，促进全行业执业质量的共同提高。