环境公益诉讼制度研究

齐澍晗


【摘要】：环境保护已经日益成为社会关注的焦点，诉讼推进环境保护形成也是环境保护法得以实施的重要环节。因此，我们唯有在公益诉讼制度方面研究，加强公益诉讼制度的建设，才能日益在环境保护工作中取得良好成绩，也同时可以推动环境保护法体系的完善和发展。
【关键词】：公益诉讼 主体扩大 责任原则 环境保护

公益一词源于20世纪60年代，所谓公益诉讼，有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼，也就是我们所常说的公诉。
在我国，对于公共利益的保护，实体法有详细明确的规定：如《民法通则》第七条规定：第五十五条，第五十八条，第六十一条　《合同法》第七条，第五十二条，第五十九条等等。然而，实体法上具体的规定，但对于国家利益和社会公共利益的权利如何去维护，诉讼法上面的空白，导致实体法无所适从。按照“有权利就必然有救济”的原则，在这里，对于诉讼程序制度存在的某些问题，提出个人的观点及解决之道。
一，诉讼主体

1．主体扩大化。
公益诉讼在古罗马已然形成，乃与私益诉讼区分而言，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。随着资本主义大工业经济、垄断经济的发展，一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例增多，促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到公众的关注。因此，环境诉讼的主体资格的认定条件，已经不能仅限《民事诉讼法》第一百零八条规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。
美国侵权法的新的规定，即“为提起禁止或取缔公益妨害的诉讼，公民必须具有作为一般公民的代表，或公民诉讼中的公民，或集团诉讼中的集团的一个成员所具有的起诉资格。”在日本水俣病损害赔偿系列诉讼案也表明，由于环境公益诉讼涉及的利益范围广，波及的范围有区域化功能化的特点，法院在权衡各方利益之下所做重新分配社会有限资源和利益的判决，在某种意义上影响环境和地区经济制度的建设而不仅仅是个案的救济。因此，只有把诉讼主体做扩大化解释，赋予公民个人，社会团体，行政机关部门，检察院及其他相关组织等间接利害关系人有环境诉讼的主体地位。而把某些需要国家予以特别保护的情况列为例外。这样也符合我国《环境保护法》第6条规定的规定，也符合我国现行的司法实践。

2．鼓励诉讼。
自公众参与原则和公众知情权的确立，公众作为环境行政部门和污染企业的第三者，有最广泛的发言权。因此，公民环境诉讼的活跃程度也是判断环境法实施程度的标志。美国在《清洁空气法》、《清洁水法》等主要环境立法中规定了公民诉讼条款及返还诉讼费等措施。为了鼓励公民环境诉讼，美国《清洁水法》规定，起诉人胜诉后，败诉方承担起诉方花费的全部费用，国家再对其给予奖励；美国《垃圾法》规定，对环境违法人提起诉讼的起诉人可得罚金的一部分。这些鼓励诉讼措施和推行律师和当事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公众的环境公益保护意识。

二， 责任原则

我们制度，环境公益诉讼得任务并非完全是私权纠纷得解决，它还肩负着形成社会环境公共政策得神圣使命。它通过具体解决环境公益损害纠纷，隐含对各种与环境公益有关间接社会关系受到调整，为全体社会确立有关环境公益得行为指南，确认环境公益得价值，甚至可影响当地社会环境，经济政策得制定和执行。
环境诉讼中，为追究环境污染民事责任，许多国家结合环境污染民事责任作出相关的规。根据法国民法典1384条的规定，如果某人控制下的物品或活动造成了损害，原告不需要证明占有者的过错，只需证明该物品或活动的存在以及是在被告的控制之下，则被告应承担责任。1985年7月25日的欧盟指令（EEC85/274）建立了一项严格产品责任制度，规定产品的制造者对使用者所期望的安全负责；据此，法国也规定了一种严格责任制度。例如，对飞机产生的噪声、核事故或向海洋排放碳氢化合物，原告不必证明致害者有过失，而只需证明发生了损害。在法国，有关工作场所的事故的赔偿也实行无过错责任，雇员只需证明其在工作时间内在工作场所受到了伤害；一个工厂尽管遵守了所有行政上和法律上的规定，但如果对周围地区或邻居造成了烟尘污染或噪声污染，仍要承担责任，一个人可以对其邻近的工厂或邻居提起诉讼（相邻损害诉讼）。美国《综合环境反应、赔偿和责任法》（CERCCA），规定了超级基金和有关补救责任，确定了有关当事人的连带责任性的严格责任，其法律效力具有追溯力，是对传统法理观念的一种突破。.
无论是侵权责任还是刑事诉讼，往往采取过错责任无罪往往面对的是地区的经济纳税大户，基于某些原因，政府授权部门往往怠于行使其责任，或者干脆作为影子被告，因此当事人的诉讼地位是极不平等的。为保证裁判的正义性和保护社会国家公众利益，需要在诉讼的举证责任方面，做出某些特别的规则原则。首先，应该采取严格责任原则。作为举证存在困难的原告，往往不能证明损害的发生。甚至于会因被告告之谓商业秘密在不得顺利取证。处于弱势地位的诉讼人，唯有把举证责任归于被告，使正义天平重新平衡 ，才是解决之道。其次，在某些特殊情况下，甚至可以采取无过错责任原则，即不问是否损害发生，均应承担责任。尤其是在公众知情权的制度建立方面，对于怠于行使公开信息的被告，追究其怠于责任。最后，还应提出引进创新原则，一是权衡各方利益原则。在个人利益，社会利益，公众团体利益相互冲突的时候权衡各方利益，认真考虑，现在和未来的利益，争取实现利益的最大化。二是信赖利益保护原则。在合同法上面，关于缔约人有期待权的利益保护。因此，我认为，公众对于政府职能部门的信赖，由此产生赋予政府的权利。故此，政府部门怠于其责，对于公众造成损害，尤其是环保部门对于环境损害的视而不见，公众有权依据信赖利益，予以诉讼。

一， 惩罚原则

对于环境诉讼案件得处罚原则，因民事案件，刑事案件和行政诉讼案件得类型不同而不同。

1． 刑事案件。
我国现行《刑法》对于环境犯罪得刑事处罚措施与其他普通刑事犯罪的刑事处罚措施相同，在一定程度上的确起到了遏制犯罪和威慑力作用，然而，对环境来说，并没有得到补偿。目前，我国每年因环境污染和破坏造成的经济损失超过千亿源，国家投入大量的人力物力才力去恢复，负担沉重。
国外已有针对环境犯罪适用重建被损害的环境这种刑事措施的规定。1997年1月1日生效的《俄罗斯联邦刑法典》第26章有关环境犯罪及处罚的规定中普遍规定了一种不剥夺自由的劳动改造的刑罚手段。第250条对“污染水体罪”的处罚规定为“处数额为最低劳动报酬100～200倍或被判刑人1～2个月的工资或其他收入的罚金，或处5年以上剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，或处1年以下的劳动改造，或处3个月以下的拘役。”第254条对“毁坏土地罪”的处罚规定为“处数额为最低过去报酬200～500倍或被判刑人2个月～5个月的工资或其他收入的罚金，或处3年以下剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，或处两年以下的劳动改造。”等等。《俄罗斯联邦刑法典》关于环境犯罪普遍规定的这种不剥夺自由的劳动改造就是责令犯罪人用自己的劳动去恢复被损害的环境。有了这种刑罚手段的规定，法院可以对合适的环境犯罪人直接判其用劳动去恢复被破坏的环境。在我国对于环境犯罪的犯罪人制裁的特殊性，已经被我国司法界所注意。
因为笔者认为，针对环境犯罪的特点，以及国内外对于实体法刑罚上面的规定，和方便实施，应该增加新的处罚程序，让类似于责令恢复环境，集中学习环境保护法等强制措施作为程序的补充，以便于既可以制止进一步犯罪，方便调查，又使环境价值可得以恢复，让我国环境刑事处罚措施日益完善。

2． 行政案件
我国行政诉讼中，当时人有扩大的趋势，不过在诉讼处罚中，往往力度不够。当地政府基于种种原因的不作为，常常使环境公益诉讼限于执行难的问题之中。更何况，所谓“地方保护”主义，说是为当地百姓的经济利益，实际上乃是政府乃至少数官员的小集体和个人的利益。因为，针对与环境污染牵涉利益广大和损害严重的特点，应该在行政诉讼中，加大处罚的力度，充分考虑执行难的问题，从只追究组织单位的责任发展到把任何拒绝对违法单位处罚行为单位的政府官员和公司管理者追究其个人责任。

3． 民事诉讼。
在民事诉讼中，环保局，社会团体，公民个人和其他组织均有权提出。在今年5月21日陈法庆以挂号信函的方式向全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办和国家环保总局5个部门各寄出了一封内容相同的建议书，其中提到：“现行的环境法律对污染者惩罚太轻，治理污染的投入比行政罚款高数倍甚至几十倍，在经济利益的驱动下，污染制造者宁愿认罚也不守法。一些污染企业在当地是英雄，是政府的红人，在发展经济的口号声中，以牺牲环境为代价，走‘先污染后治理’、‘先发展再保护’的弯路。如果长期在这样的社会环境中，环境污染就不是偶然而是必然现象了。”笔者认为，应针对环境诉讼案件的特殊性，对于违法人发出的民事责任裁决加大处罚力度，救济范围扩大，救济方法也包括勒令停产整顿，消除污染，预防污染，禁止生产提供详细信息报告和赔偿损失。以此杜绝因为违法成本低于守法成本，而造成的“怪”圈。

综上所述，在完善公益诉讼实体法的基础之上，对于与之配套的程序法作出完善，促进环境保护和公众的环保意识，改变环境法的“软法”，“软指标”和“花瓶”的局面，为社会主义可持续发展道路作出贡献。



【参考文献】：
1. 《陈法庆何许人也》2004-06-14 黄冀军 中国环境报。
2．[法制日报]《公益诉讼呼唤立法》 记者 陈虹伟
3．2002年环境资源法学高级研讨会在武汉大学召开 执笔：罗吉、胡斌） （转自武汉大学社会科学部主办《社科动态》2002年第15期）
3．《民事公益诉讼鼓与呼》 河南君洁律师事务所 马英杰
4．《例37 日本水俣病损害赔偿系列诉讼案① 案例教学》 韩德培 《环境资源保护教程》
四川省人大常委会


成都市公共场所治安管理规定
2006年6月8日成都市第十四届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，2006年11月30日四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准。

第一条 为了维护公共场所治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据有关法律、行政法规，结合成都市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市行政区域内的下列公共场所：
（一）公共娱乐场所：营业性歌舞厅、卡拉OK厅、迪吧、夜总会、带歌舞表演的酒吧、电子游戏厅等；
（二）公共服务场所：桑拿浴场（中心）、美容美发厅（廊）、按摩服务店（中心）、茶馆、棋牌室、游乐场、录像厅、酒吧（不含歌舞表演）、咖啡馆、度假村、网吧等；
（三）公共体育场所：体育场（馆）、保龄球馆、台球馆、高尔夫球场、赛马场、健身房、射击场、游泳池、溜冰场等；
（四）其他公共场所：影剧院、集贸市场、汽车客运站、证券交易所、音像制品销售租赁店、书刊销售租赁店等；
（五）在我市范围内举办的各类大型文体、商贸以及庆典、会展等活动的临时场所（含户外的影视剧拍摄场所）；
（六）法律、法规规定或市人民政府决定应当纳入治安管理的其他公共场所。
单位内部对外营业的，前款规定的公共场所的治安管理适用本规定。
旅店业的治安管理，按有关规定执行。
第三条 市和区（市）县公安机关是本市公共场所治安管理的主管机关。
工商、文化、体育、新闻出版、环保、卫生、交通、广播电视、建设、城管等部门，应按各自职责协同公安机关实施本规定。
第四条 公民在公共场所活动，应遵守法律、法规和规章。
公民对公共场所中的违法犯罪行为进行举报，受法律保护。
第五条 公共场所日常治安管理，由其所在地公安派出所负责。
第六条 公安人员对公共场所进行治安管理时，应当主动出示证件。
公共场所内的人员不得拒绝或阻碍公安人员依法执行公务。
公安机关发现公共场所有不安全隐患，应当及时向该公共场所的法定代表人或主要负责人提出整改建议；对不安全隐患等问题严重的，应当责令当场改正或限期改正。
第七条 公共场所应当达到下列安全要求：
（一）建筑物和各项设施符合有关的安全技术规范，出入口和疏散通道标志明显，符合安全要求；
（二）消防设施设置符合有关消防法律、法规和规章的规定；
（三）有足够的照明设备和应付突然停电的应急设施，电器设备符合安全标准；
（四）其他法律、法规和规章规定的公共场所应具备的安全条件。
售票处、财会室、机房、车房、播映室、配电室、锅炉房、库房、贵重物品储藏室、物品寄存处等公共场所除应符合前款要求外还应当按规定配置安全技术防范设施。
水上活动场所除应符合本条第一款要求外还必须配备救护设施和合格的救护人员。
第八条 公共场所依法取得营业执照后，应当在15日内主动向所在地县级公安部门备案。
公共场所改建、扩建营业场所或者变更场地、主要设施设备、投资人员，或者变更经营许可证载明的事项的，应当向原发证机关申请重新核发经营许可证，并向公安部门备案；需要办理变更登记的，应当依法向工商行政管理部门办理变更登记。
第九条 有本规定第二条第一款第（五）项所列内容之一的，主办或承办单位应于活动举办前15日前，持书面申请、治安保卫工作方案、其与承办场所的安全责任书等材料向市公安局申请安全审查。市公安局应在接到申请后15日内作出批准或不批准的书面决定并通知主办或承办单位。逾期不通知的，视为批准。
经批准举办大型群众性活动，应当遵守有关规定，防止发生安全事故。
第十条 公共场所的管理者或经营者应遵守以下规定：
（一）临时增加电器设备的，应当采取相应的安全措施；
（二）限员的场所，不得超员经营；
（三）危险的路段、部位应设置防护栏等安全设施；
（四）禁止游客、顾客、观众进入的区域，应设置明显的标志；
（五）音响设备的声级必须符合所在区域环境噪声允许标准。
第十一条 公共场所内严禁下列行为：
（一）打架斗殴、寻衅滋事、侮辱妇女等；
（二）卖淫、嫖娼或组织、强迫、引诱、容留、介绍他人卖淫、嫖娼以及进行其他色情活动；
（三）买卖、存放、转移、使用、吸食、注射毒品；
（四）赌博或为赌博提供条件；
（五）算命或其他封建迷信活动；
（六）制作、复制、出售、出租或传播淫秽物品；
（七）非法携带枪支弹药、管制刀具或者易燃易爆、剧毒、腐蚀、放射性等危险物品；
（八）法律、法规和规章禁止的其他行为。
第十二条 公共场所的治安管理实行治安责任制。
公共场所的法定代表人或主要负责人是该公共场所的治安责任人。
第十三条 治安责任人必须履行以下职责：
（一）宣传和遵守公共场所治安管理的法律、法规和规章；
（二）建立群众性的治安保卫组织或配备专（兼）职治安保卫人员；
（三）建立健全各项安全制度和岗位责任制；
（四）及时发现、制止发生在公共场所内的违法犯罪行为并向公安机关报告，协助查处违法犯罪活动。
第十四条 公安机关应当履行下列职责：
（一）宣传和执行公共场所治安管理的法律、法规和规章；
（二）指导、监督公共场所建立安全保卫制度，落实安全防范措施；
（三）组织对公共场所从业人员的治安、安全知识培训；
（四）负责公共场所治安检查，督促整改治安安全隐患；
（五）保护公共场所和进入公共场所的公民的合法权益，依法及时查处发生在公共场所内的违法犯罪行为。
第十五条 本规定所列公共场所有下列情形之一的，由公安机关对治安责任人或直接责任人处警告或200元以上1000元以下罚款，对公共场所并处1000元以上5000元以下罚款，并可责令停业整顿：
（一）发生治安、刑事案件或者治安灾害事故隐瞒不报的；
（二）对存在的治安安全隐患不按公安机关要求限期改正的。
第十六条 公共场所取得营业执照后，未按照本规定向公安部门备案的，由县级公安部门责令改正，给予警告。
第十七条 违反本规定第九条第一款规定，未经公安机关批准举办活动的，由公安机关责令其立即停止活动，并对举办者和场所管理者分别处1000元以下罚款；对经营性活动没有违法所得的，处5000元以下罚款；有违法所得的，处2万元以下罚款，并依法没收非法财物和违法所得。
举办文化、体育大型群众性活动，违反有关规定，有发生安全事故危险的，责令停止活动，立即疏散；对组织者依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十八条的规定处罚。
第十八条 违反本规定第七条、第十条规定的，由公安机关责令限期改正。逾期不改正的，对公共场所治安责任人处警告或100元以上500元以下罚款，对公共场所处200元以上1000元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿。
第十九条 违反本规定第十一条规定的，由公安机关依照有关法律、法规规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 公安人员在公共场所治安管理中滥用职权、徇私枉法、玩忽职守的，由其所在单位或上级主管机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本规定自2007年3月1日起施行。1996年9月24日成都市第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，1996年12月24日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准的《成都市公共场所治安管理条例》同时废止。