政府采购评审专家制度有待理顺

作者：谷辽海
来源：中国经济时报
发表时间：2005年9月20日

政府采购评审专家是指政府采购的投标文件（包括招标以外采购方式中的报盘文件、报价文件等）在开标之前，具有技术、经济等方面高级职称的专家学者受采购人或采购代理机构的聘请，参加招标、竞争性谈判、询价、单一来源等政府采购活动评审，依照法律和招标文件的规定，对投标文件进行审查、评估和判断，以确定货物、工程和服务的合格供应商。

我国的《招标投标法》有多个条款规定公共采购评审专家的权利和义务，但《政府采购法》没有一个条文规范评审专家。为此，财政部协同监察部于２００３年１１月１７日共同制定了《政府采购评审专家管理办法》（以下简称《办法》）。《招标投标法》虽然建立了公共采购的评审专家制度，但由于立法的缺陷，受聘专家难以站在第三方的立场进行客观公正、公平的评审。《办法》虽然进行了一些弥补，但毕竟是属于行政规章，其位阶较低，又不能与法律相冲突。以下，笔者从立法所存在的缺陷和实践中普遍存在的问题，对我国的评审专家制度进行一些分析。

首先，现行法律为采购主体牟取私利提供了法定机会。我国公共采购市场活跃的一支庞大队伍是以营利为目的的招标公司，从业人员鱼龙混杂，不需要参加全国统考获得从业资格，不需要领取全国统一的上岗执业证，很少有经过专业的法律职业培训，不受公务员编制的法纪约束，没有专门规范其行为的法律和行政法规。多年来，国家公共采购的重大项目基本上都是委托这些中介机构来完成的。根据《招标投标法》规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责，中标供应商的确定是由评标委员会来决定的，表面上似乎很公正。然而，评标委员会的成员主要是来源于招标公司的专家库，报酬是由招标公司支付的，酬金的多少也是由招标公司决定的。受聘专家拿了招标公司给付的酬金，评审意见不可能违背委托人的意志。

这样看来，好像所有的黑箱操作都源于招标公司，也不尽然。供应商想获得采购项目主要有两条途径，其一是直接从采购人通常是用户下手，按照采购标的额给付具体掌权人回扣。招标公司为了源源不断地代理业务，通常都会对采购人俯首贴耳，言听计从，服从对中标供应商的安排。其二，是通过寻租人招标公司这个桥梁，通络关系，为行贿人和受贿人提供方便，然后获取相应报酬。由于寻租人为了承揽采购项目的代理业务，从而能够在中标供应商那儿获取巨额的采购代理费和中标服务费，为此，招标公司情愿为设租人当替罪羊。可见，现行法律为设租人和寻租人提供了合法的获取私利空间。

其次，评审专家的管理缺乏科学有效的机制。首先，评审专家库管理混乱。根据《招标投标法》，公共采购市场的评审专家主要来源于两类专家库，一是国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册；一是招标代理机构自己建立的相关专业的专家库内。专家的产生可以采取随机抽取方式，也可以直接确定。依照《办法》，专家库由财政部门统一建立和管理，也可以借用代理机构的专家库，评审时在财政部门监督下通过随机方式抽取。其次，评审专家无法有效进行评审。为了避免评审专家与采购主体和供应商之间进行“勾兑”串通的几率，《办法》规定，评审专家的抽取时间原则上应当在开标前半天或前一天进行，特殊情况不得超过两天。评审专家都是业余的，有自己的科研业务，随机抽取的专家在开标前半天接到开会通知，有些根本就无法参加评审，有些匆忙赶到现场，也不可能在几个小时之内马上有自己的独立观点。因为厚如砖块的数百页招标文件和投标文件，全部看完至少需要两三天时间。评标现场的专家打分基本上是招标公司误导的结果。第三，评审专家的专业分类不科学。现行法律只规定技术、经济等方面的专家，非常笼统，导致评审专家的确定带有极大的主观随意性。第四，电脑随机抽取专家并不能保证评审活动的公正。虽然电子商务普遍进入了我国的各级政府机关，互联网对于提高政府采购效率大有帮助，然而虚拟世界中的各种程序毕竟是在我们自然人控制之下。第五，法律方面的专家基本上都被排除在政府采购活动之外。“标书”的合法性、供应商的商务资质、评标程序的合法性等方面都涉及到法律问题，但我们在评审专家名录中很少看到有法律界的专家介入。第六，评审专家的数量存在着尴尬。根据《招标投标法》，依法必须进行招标的项目，其评标委员会成员人数为五人以上单数。实践中，不管多大的采购项目，招标公司通常将评审专家控制在五名以内。因为多增加一名专家，就意味着招标公司多支付一份报酬。同时也不利于招标公司对专家的意见进行统一和控制。第七，现行法律限制了评审专家的地区分布。依照《招标投标法》，评审专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平。具备这样条件的专家大多集中在北京、上海、广州、天津等大城市，中小城市相对就少，采购主体可以选择的余地也就很有限。同样道理，如果北京的专家到西部一个城市去参加评审，必然会增加招标公司的费用支出。第八，现行法律造成了评标委员会主任委员独断专行。根据法律和行政规章，评标工作由评委会负责。在实际操作中，多数项目五人组成评委的时候比较多。五人当中，三人是外请的专家评委，一人是采购人的代表，一人是招标公司的代表，往往大家轮流“执政”，如果采购人的代表“官”比较大，是单位的某长，也许是上级部门的领导，那么，他有倾向地介绍情况，找意向的投标供应商“询标”，成为实际上的主持人，很容易使评委会迅速做出评标结论。如果由外聘的专家担任评委会的主任委员，相对而言，利大于弊。

总而言之，不论是立法还是实践，我国的专家评审制度均存在着严重的问题。如果想从根源上解决上述的重大缺陷，必须将符合国际惯例的《招标投标法》内容纳入到《政府采购法》中，取消能够产生私利空间的法条，同时改变定标方法，限制综合评分方法的广泛运用，拒绝以营利为目的招标公司代理政府采购业务，从而才能降低寻租人与设租人合作博弈的几率。（１９）

(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师)


广东省广州市政府


广州市人民政府关于销售燃放烟花爆竹管理规定的实施细则
广州市政府


第一章 总 则
第一条 为加强和完善本市销售、燃放烟花爆竹的管理，根据《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》（以下简称《规定》），制定本细则。
第二条 凡在本市的一切机关、社会团体、部队、学校、企业事业单位、居（村）民委员会、公民和到本市的外地人员、境外人员，均须遵守《规定》和本细则。
第三条 市公安局是实施《规定》和本细则的主管机关，对销售、燃放、运输烟花、爆竹实施全面监督管理。
工商行政管理部门对在本市销售烟花、爆竹实施监督管理。
环境保护和城市管理监察部门，对燃放烟花、爆竹的，可依照《规定》和细则执罚。
利用车、船、飞机等公共交通工具携带或托运以及通过邮寄夹带烟花、爆竹的，分别由民航、铁路、航运、交通、邮政等部门依法处理。

第二章 禁止燃放烟花爆竹的范围
第四条 在本市越秀区、东山区、海珠区、荔湾区、天河区、白云区、黄埔区、芳村区（以下简称“八个区”）范围内，禁止任何单位和个人燃放烟花。
第五条 在本市八个区的行政街范围内及其河涌、湖泊和珠江河道东至广州大桥、西至珠江大桥、南至南石头的水面上，禁止任何单位和个人燃放爆竹。
第六条 凡在本市的旅游区（点）需要附设烟花、爆竹观赏点的，由主办单位向所在地区公安分局、县公安局提出申请，区、县公安局审查提出意见，经市公安局批准，方可设点。

第三章 销售运输烟花爆竹的管理
第七条 在本市八个区范围内不准零售烟花。
在本市八个区的行政街范围内，不准零售爆竹。
第八条 在本市八个区的行政街范围外，零售爆竹的商店、摊档，必须向所在地区公安分局、县公安局申领《爆炸物品销售许可证》，然后向所在地工商行政管理部门申领营业执照，方可经营。
在本市经营向外地批发烟花、爆竹的主营单位，须先向市公安局申领《爆炸物品销售许可证》，再向市工商行政管理部门申领营业执照，方可经营。
第九条 在本市八个区范围内运输、携带烟花、爆竹的，必须经市公安局批准，领取《爆炸物品运输证》后，方准运输。
在市属番禺、从化、花县、增城四个县行政区域范围内运输烟花、爆竹的，必须经所在地县公安局批准，领取《爆炸物品运输证》后，方准运输。

第四章 处罚程序和奖励
第十条 对违反《规定》及本细则销售、燃放、运输、携带、托运和夹带烟花爆竹的，按《规定》的第八条、第九条和本细则第四条规定，由有关职能部门依法处理。
对同一种违反《规定》及本细则行为的，不得重复处罚。
第十一条 对违反《规定》和本细则的单位或个人，按下列职责范围和规定处理：
（一）对个人燃放烟花爆竹的执罚，由公安派出所裁决；对运输、销售和燃放烟花爆竹的单位（含个体工商业户）的执罚，由区公安分局、县公安局裁决。
（二）公安机关为查清违法事实需要，可对当事人进行传唤，对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，可以强制传唤。
第十二条 对违反《规定》需要没收物品或作罚款以上处理的，执罚单位必须填写《违法情况登记表》，写明违法的事实、时间、地点，违法人（单位）应在登记表上签名或盖章，执罚人员应在登记表上签名。
第十三条 对违反《规定》及本细则的行为，经询问查证，事实清楚，证据确凿的，执罚单位按《规定》及本细则的有关条款作出裁决。裁决书一式两份，一份交被裁决人（单位），一份留存执罚单位。
第十四条 对违反《规定》燃放烟花、爆竹行为轻微的个人，事实清楚且被处罚人对当场处罚没有异议的，可当场给予从轻罚款一百元的处罚。
第十五条 除当场处罚者外，单位或个人应在接到通知书（裁决书）之日起五日内到指定的机关交纳罚款，收取罚款的机关应即开具罚款收据。无正当理由，逾期不交纳罚款的，按日加收罚款数额的百分之一滞纳金。逾期三十天仍拒绝交纳罚款的，由公安机关依照《中华人民共和国治
安管理处罚条例》的有关规定，处以十五日以下治安拘留，罚款仍应执行。
罚款全部上交国库。
第十六条 按《规定》没收烟花、爆竹的，处理机关应当给被没收物品的单位、个人开具收据，并写明没收的品种和数量。
没收的烟花、爆竹全部上交公安机关统一处理。
第十七条 对违反《规定》及本细则销售、燃放、运输烟花、爆竹的，任何单位或个人都有权向执罚机关举报，协助执罚机关查处。执罚机关对公民的举报要积极受理，认真查处。执罚机关对举报人可给予罚款数额百分之二十的奖励。

第五章 附 则
第十八条 复议机关作出决定的五日期限，不包括案卷送达的途中时间和法定的节、假日以及等待证人的时间。
第十九条 本细则由市公安局负责解释。
第二十条 本细则自一九九二年六月一日起施行。



1992年5月23日